最需要的“新基建”是制度补漏和创新

    2020-04-07 16:35
    中国当前最大的短板,不是传统的硬件基础设施,而是法律法治和治理机制等严重滞后的软性基础设施。如果缺少有利于市场经济和企业家发挥作用的软性基础,无论是“旧基建”,还是“新基建”,即便短期内能刺激需求,但如果长期无法有效提升潜在增长率,最终还是会以债务高企、产能过剩、通胀和房价泡沫而告终。
    制度才是好资产
    从“旧基建”到“新基建”,本质上是为了创造国家核心资产。但改革开放的事实证明:真正的核心资产是好的制度和机制。中国改革开放40年创造的经济奇迹,靠的是什么?每一次遇到危机后力挽狂澜,靠的是什么?答案显而易见。
    基建投资只是发展的结果,不是原因。正是有了制度改革推动的经济增长,才有家底和能力大兴土木搞基建。
    改革开放是为了不断完善市场经济。市场经济是一个比较昂贵和稀缺的资源配置方式,它的昂贵之处是需要各种硬件和软件的配套措施。其中,统一的、大规模的交通运输和物流网络等基础设施,是不可或缺的必要条件之一。两次危机,促进了中国基础设施大跃进:1997年亚洲金融危机后,各地开始大力兴建高速公路;2008年美国次贷危机后,各地开始兴建高速铁路,同时棚改、旧改,城市基础设施投资一直保持热度。
    按照实施主体分为中央项目和地方项目,按照资金预算分为预算内和预算外。基础设施建设,的确体现了一个国家的国家能力,尤其是集中资源和权威指令能力。比如修建高铁,这样的国家重器,在私人产权国家几乎不可能:社会交易成本非常高。
    基础设施作为公共品,或者准公共品,本质上是为了形成国家核心资产。国家核心资产的核心之处,以及与企业核心资产的不同之处是,不一定盈利(商业利润),但一定要创造社会价值,能够让社会主体,以可以承受的成本(包括债务,未来的成本),享受大国经济的规模效应。
    但市场经济的昂贵之处是,需要大量软性的配套基础设施:显性制度层面的法律法规和体制机制,隐性制度层面的社会文化和契约精神。
    无形的核心资产则主要是广义制度体系,正式制度包括国家宪法法律和各种规则,非正式制度则包括社会文化、习惯习俗、意识形态、特有的民族精神和国家气质等。大家一直热议“南北经济差距”,因为从基础设施来看,东北建设的高楼大厦和交通设施并不比南方差,差距的根源就体现在制度和文化上。这些地区的制度建设与南方省市相比,的确存在较大差距。有些地区更倾向于有利于“官本位”的体制文化。
    一个国家的核心资产观,三十年来看物质基础设施是重要的(按照一般的有形资产折旧年限),但一百年来看,最重要的还是软件基础设施,即现代法律法治体系、现代国家治理体系和有利于现代经济繁荣的公民文化和契约精神。
    所以,国家最重要的核心资产还是这些以制度为主的无形资产。当然,无形资产也会折旧,也需要不断进行折旧投资和扩建投资,也需要花钱赎买,学术上叫制度变迁,现实实践中称为:改革开放。
    四十年的改革开放成就已经证明,从根本上推动中国经济发展的并不是那些钢筋混凝土基础设施,而是能带来预期稳定(人心)和激发要素积极性的市场经济制度和文化。所以,先进的制度和文化,才是国家长期积累沉淀,能有效抵御各种重大风险的核心资产。
    新基建的制度含量
    “新基建”成功的充要条件是市场和企业家主导,政府要做的是通过减税补贴将30万亿新基建资金让利于民。
    新基建饼画得很大,很可口,但是谁来主导,钱从哪里来,需求在哪?这些都是很现实的问题。市场经济下,需求是拉动经济增长的核心动力,在需求的信号(价格)指引下,才能保证经济资源使用的有效性。如果不考虑需求,或者一心“自负”地创造需求,大量的产业政策资金投下去,即使是前景广阔的新产业、新技术,大概率也会发生产能过剩、债务高企、资源浪费等“政府(政策)失灵”问题,这需要引起我们的重视。
    第一,技术约束。新基建对技术要求很高。政府官员如何进行信息甄别和评估;政府融资出资后,在购买服务的委托代理关系中,如何在信息高度不对称的环境下防止寻租、逆向选择、道德风险等,这些都是由新基建的技术特征引起的问题。
    第二,资金约束。当前为应对疫情已经付出了巨大的政策成本,大量的医疗资源投入,大面积的减税、减免高速公路费等措施,财政资金已经非常紧张,新基建建设资金从哪里来。在地方政府债务本来就不堪重负的形势下,继续扩大赤字造成的财政悬崖会在短期内造成巨大的通胀压力。
    第三,规模约束。与大兴土木的旧基建相比,新基建基本上都是相对轻资产投资,很难弥补传统固定资产基建投资形成的规模缺口。即使是几十万个5G基站,也很难与巨大的城市基础设施相比。而且很多高科技项目需要发挥积聚效应,比如大数据中心,并不需要每个地区一个,如果以地方政府为主导大规模铺开,很容易造成重复建设。而且这些“高大上”的新基建,不像城市路网等,三四线县级城市并不需要,因此拉动经济的空间规模效应也不高。另外,考虑到这些高新技术的产业链特征,估计对经济拉动的乘数效应也不如旧基建。
    基础设施的本意,是为市场经济更有效的运转搭建平台,这是基建投资的初心。但现实中,很多是为了基建而基建,为了投资而投资,这最终会带来各种副作用。如批判美国的量化宽松,“所有的宽松,本质上都是通缩的,因为将来注定要偿还(债务周期)”。同样,对中国的大基建,所有无效的扩张性投资,本质上是衰退的。因为所有的资本形成,最终都要接受市场的检验。没有需求的资本品都将是无效的和过剩的,是沉没成本。当然,作为公共资本的基础设施,盈亏平衡期会比较长,甚至是在商业利润的计算方程里永远不会盈利,但是需要一套影子利润的计算方式,来计算它的社会收益。比如,由于基础设施配套完善带来的税收增加。
    通常的答案是,在市场失灵的公共品投资领域,政府主导当然相对好一些。但是大部分投资,政府是失灵的。考虑到新基建的高新技术产业属性,主导应该是企业和市场——企业在利润导向下精打细算,市场通过信号更有效率地配置资源,防止新的产能过剩。在这种形势下,企业如何有如此大规模的投资需求?必须要有赚钱效应,或者至少在看得见的时间里有盈利模式,这是企业的商业本性。
    所以如何调动企业和市场的积极性,发挥全社会的力量,基本思路是:与其政府通过债务赤字主导大规模投资,不如将这些财政预算作为减税或行业补贴,为企业家和市场减税降租(这里的租是指广义租金,包括房价泡沫带来的社会成本上升),让企业和市场在已有的基础设施上有“赚钱效应”,并自发产生“新基建需求”。
    这样才能一方面盘活存量基础设施,另一方面,代表新兴产业的新基金才更有效率,不至于产生新的债务泡沫和产能过剩。因为在新基建的专业技术领域,在市场上摸爬滚打、具有预算硬约束的企业家,要比政府官员更专业、灵敏和勤奋。
    需要什么样的制度环境
    制度、法治和市场机制才是现代经济最核心的“基础设施”,改革的目的就是为市场机制的发挥对社会资本进行“折旧和新增投资”。
    一个现代市场经济体制建设,需要硬件基础设施与软件基础设施的协调并进。当前中国的硬件基础设施建设投资,从债务端和边际收益率来看,是相对充足的,有些领域还存在结构性过剩。
    然而与硬件基础设施投资相反的是,软件基础设施的建设,即制度建设却相对不足,制度供给存在缺口。首先,法律法规、商业规则、国家治理机制等制度供给相对不足,很多地方还存在法律空白,尤其是那些技术进步和模式创新比较快的领域,比如金融科技和金融创新领域,由于科技和创新走在了监管制度的前面,衍生出了很多风险,发生风险后又没有制度可依,只能继续采用人治和一刀切的方法。这些都是显性制度供给不足的表现,根本上也是技术进步太快与制度体制改革滞后之间的矛盾。
    最重要的是,在很多领域,即使形式上已经建立了完善的制度和机制,但在实际运行过程中并没有严格遵守,没有表现出对制度本身的尊重。这很容易造成效率大幅缺失。比如本次疫情,实际上重大公共卫生事件的直接报送机制是有的,但从事后的情况来看并没有发挥出应有的效果。
    其次,可能更重要的是,非正式制度,即有利于现代经济体系的文化和意识氛围。改革开放的实践证明需要两种文化氛围:一,提倡服务型政府文化,清新的政企关系应该更进一步,要敢于为市场和企业家发挥作用护航。二是新的企业家文化,减少投机性赚快钱心理,培育更多立足于实业、敢于创新、为社会创造价值的企业家。就新基建这个命题来说,新的企业家精神必须立足于新技术管理,不断学习和创新,具有敢于在全球产业链中抢占主导地位的国际竞争意识。具有公共资本属性的基础设施需要政府牵头组织,但具体实施还要由企业家主导。
    市场文化和契约精神的重要性,体现在人心向背上。可以把改革开放看做是解放思想的一项启蒙运动,其实主要是打开了两个心结。一是企业家的心结,所谓改革,从历史的阴影中走出来,相信私人收益的合法性,相信这种合法性“一百年不动摇”。二是海外投资者的心结,所谓开放,让全世界相信中国是以真诚谦逊开放的心态,融入全球发展中的国家。
    后疫情时期的经济振兴规划中,新基建非常重要,但是任何一个看得更加长远的经济学者,都应该看到对于中国高质量发展的真正的基础设施投资是什么。抓住这个容易达成共识的特殊时期,加大投入推进制度和体制建设,才是推动中国真正走出政策刺激怪圈,实现可持续发展的“国运投资”。
    国家核心资产的精髓是制度和文化,最需要的“新基建”是制度体系的建设。否则,一切不过仍然是一个相似的轮回。