关于构建开发区全链闭环审批模式的调研报告

按照国务院“放管服”改革的最新部署，在镇江经开区先行探索基础上，江苏省在全省国家级开发区推广“全链审批”模式，迈出了国家级开发区改革的重要一步。江苏省政府于2017年6月29日公布国家级开发区“全链审批”赋权清单，赋予国家级开发区220项设区市级行政管理权限。其中，行政许可204项，其他行政权力16项。全省各个国家级开发区和设区市政府目前都针对审批制度改革出台了相应的改革措施和政策支持。吴江经济技术开发区自2018年正式挂牌成立行政审批局以来也在积极探索构建“全链自主闭环审批模式”。以下将我区一年多来关于推进审批制度改革和全省主要国家级开发区的全链审批模式的实践加以调研和分析：
一、“全链审批”的概念及作用
推进“全链审批”，旨在实现开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，做到“园内事园内办”，进一步增强开发区体制机制活力，推动开发区转型发展。江苏省充分借鉴自贸区改革经验，在镇江市经济技术开发区先行探索基础上，以标准化的省市县（市、区）政府部门权力清单为规范，以设区市行政权力为基准，以涉企行政审批为主要内容，编制“全链审批”赋权清单，赋予国家级开发区与设区市同等的经济、社会等行政管理权限。
2017年江苏省针对国家级开发区的首批赋权清单中下放的权力事项分为三个部分：
（1）设区市赋权开发区直接审批事项共160项，涉及人社、发改、经信、金融、财政、工商、质监、卫生、文物、文化、住建、水利、民防、环保、安监、交通运输、农林海洋渔业等部门。比如，设立人力资源服务机构许可、企业集团登记、融资性再担保分支机构设立、外资兴办养老机构设立许可、商品房预售许可、城市地下空间开发利用兼顾人防要求的审批、危险化学品生产和储存建设项目安全条件审查、建设项目环评文件审批和环保设施竣工验收、汽车租赁经营许可。
（2）设区市赋权驻开发区分支机构审批事项共32项，涉及住建、国土、地税、公安等部门。比如，建设工程规划类许可证核发、建设项目用地预审、改变土地用途审查、对纳税人变更纳税定额的核准、大型人员密集场所和特殊建设工程消防验收。
（3）设区市赋权可由开发区直报事项共28项，涉及司法、发改、商务、经信、卫生、食药监、安监、水利、农林海洋渔业等部门。比如，律师事务所（分所）设立变更和注销许可、成品油零售经营资格审批、地方企业在境外开办企业（金融企业除外）备案、医疗机构设置许可。
按照改革要求，各设区市应通过委托、下放等赋权形式做好衔接，不得截留审批事项，确保相关权力事项受理、审查、发证等所有审批环节依法委托下放到位，并同步明确相关部门及其工作人员的法律责任、追责情形和免责事项。国家级开发区要按照权责一致原则，依法承担承接事项的审批责任和管理职责，规范行政审批程序，提高承接能力和审批效率，确保权力运行顺畅高效，实现在开发区一层实现全链条闭环审批。同时，坚持“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”原则，严格落实监管责任，加强事中事后监管，特别是加强对事关人民身体健康、生命财产安全、环境保护和妨碍市场公平竞争事项的监管。 
二、构建全链审批模式存在的问题
1、 “园内事园内办”还有多方面限制。
当前，江苏省各开发区集聚了80%的外资企业、40%的高新技术企业，贡献了70%的规上工业增加值，已成为吸纳就业、服务创业、提供税收、创新发展的主要平台、产城融合的新城区。
但是，由于开发区赋权不规范、不系统，有些权力市级相关部门明放暗不放、放权“含金量”不高，开发区承接不了的任性放，导致开发区内权力事项碎片化，开发区企业从设立到办证，再到投资建项目，无法实现“一层全链审批”。企业办事需要绕圈子，行政审批时间长、盖章多、中介多、材料多、收费多等“一长四多”问题未得到根本解决。同时，开发区作为政府派出机构，体制机制上仍存在国土、规划等重要关键节点的审批权限“缺失”等问题，无法实现闭环式全链审批，对开发区转型升级、创新发展，激发市场活力、降低制度性交易成本造成了一定的阻力。
2、全链审批链条的法规尚待明确。为了实现开发区涉企投资审批的扁平化、标准化和便利化，做到办事不出门、不出园。但从实际情况来看，如果得不到上级部门的支持、得不到相应的权力，要想推行“全链审批”，难度相当大。改革必须得到省、市两级的大力支持。作为一项新生事物，“全链审批”改革从运行的实际情况看，效果不错，作用非常明显。不仅企业和投资者反映良好，职能部门也普遍认为，改革对缓解部门压力、减轻部门工作量起到了积极作用。更重要的是，大大提高了政府的运行效率，降低了运行成本，有效改善政府形象，提高政府的公信力。
由于改革具有很强的超前性，一些制度、法规还很难适应改革的需要、跟上改革的步伐，特别是由政策、法规等赋权的项目，在具体操作过程中，也会存在一些如何赋权、如何审批、如何规避风险的问题。因此，要想让“全链审批”取得更好效果，仅靠江苏省和市两级赋权还不够，特别是涉及条口上的权力。而这些权力，又往往是通过立法和行政规章的方式确定下来的，地方无权改变。所以，首先国家层面应当对相关的权力进行统一和集中，并依据实际情况，继续加大下放力度，给地方更大的改革空间。同时，对涉及专业性强的事项，要指定专门机构和人员，参与到“全链审批”之中，避免再走“回头路”；要坚持“谁审批、谁负责”、“谁主管、谁监管”、“谁行权、谁担责”的原则，严格落实监管责任，切实加强事中事后监管；另外，要加强培训指导和业务对接，特别要针对开发区人手较少，部分事项承接困难的问题，在编制等方面实行跨层级调整，将编制资源向基层政府倾斜。
3、全链审批的事项范围尚待明确。
目前，随着地方行政审批局的纷纷设立，“全链条”审批服务不断向纵深推进，在取得显著成效的同时，也面临不少困难和挑战。受传统以部门为主的多头审批服务体制影响，“全链条”审批服务在一定程度上面临着事项整合不足、受理标准不一、流程优化不够、数据共享不畅等问题。这些问题深刻制约了行政审批服务便利度的提升，也成为打造精简高效政务生态、优化营商环境的痛点和难点，需多措并举、合力攻坚。
对企业和群众来说，从事一项活动只是“一件事”，但这“一件事”对政府来说，由于部门分工而变成了“多件事”。在传统部门驱动的行政审批服务模式下，企业和群众为办成“一件事”往往需要在多个部门之间来回跑、反复跑，充当着“多件事”整合者的角色，办事成本较高、办事效率较低。“全链条”审批服务改革就是要构建企业和群众驱动的行政审批服务模式，让行政审批服务部门承担起“多件事”整合者角色，变外部整合为内部整合，通过实施“全链条办理”为企业和群众办成“一件事”。 就具体情况看，把哪些部门的事项整合到“全链条”之中，各地探索不尽相同，有的整合的多一些，有的整合的少一些。特别是对一些技术性较强的事项以及跨领域跨层级事项如何整合，各地做法也不一样。但从总的趋势看，只要是涉及企业和群众办成“一件事”的相关事项都应该被纳入“全链条办理”流程之中。开发区行政审批局应该在深化关联事项整合、强化受理窗口建设、优化服务流程设计、实现政务数据共享等方面深化资源整合，形成事项办理的区内部门链条的整合。
三、吴江开发区全链审批模式构建情况
吴江开发区行政审批局在正式挂牌成立后，本着深入推进国家“放管服”改革工作，落实江苏省政务办提出的“在国家级开发区一层实现全链审批”的要求，结合开发区的经济发展和产业特色，同时基于《省政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》（苏政发〔2017〕86号）提出的全链审批赋权意见，以“惠企便民”为导向，优化营商环境为目标，主动对标全省“3550”改革要求，自加压力，提出“1330”的目标，工程建设项目改革为重点，提出打造“220+X-Y”的全链闭环自主审批试点模式，最终实现开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化的“区内事区内办”改革要求。
吴江开发区推行“全链审批”改革工作的要求，在承接赋权事项初期即以全面贯彻落实工程建设项目审批制度改革为切入点，以《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》为指导，从2019年初开始就重点探索构建符合吴江开发区实际的投资建设项目“全链闭环审批模式”。首先是从省政府赋权给国家级开发区的220项事项中挑选出涉及投资建设的35个事项反复梳理，并结合实际厘清全链赋权审批事项的职责边界进行审批环节整合，最终选定20个环节事项并制定全链条审批流程图，按照“先划转、再派驻、三流转、四委托”的原则，构建“投资建设项目全链条闭环审批模式”。2019年9月份向省住建厅争取到了各类工程合同备案、施工许可等核心事项的审批权限和平台账户，并于2020年3月1日开始正式承接办理投资建设项目审批。
投资建设项目全链条审批事项中由吴江开发区行政审批局办理审核的事项有：一般工业项目涉及的内资企业投资建设固定资产投资项目备案、外资企业投资建设固定资产投资项目备案、企业投资建设的固定资产投资项目核准（内外资）、企业投资技术改造项目核准、固定资产投资项目节能审查、新建民用建筑建设防空地下室审批、建筑工程质量监督备案、建筑工程施工许可证核发等14个事项，其他建设项目的全链审批还涉及到核发建设用地规划许可证、核发不动产权证、设计方案审查、施工图设计文件审查（含施工图、防雷设计、人防设计、消防设计）、合同信息归集、施工现场踏勘等6个环节事项由吴江区和吴江开发区相关部门审核。
目前，办事企业通过开发区政务服务管理平台等电子信息手段“线上”提交电子版申报材料，行政审批局对申报事项所需材料进行预审并提出修改意见，预审合格后，业务转入审批平台进行审批，变“企业跑”为“信息跑”。吴江开发区政务服务管理平台系统上设有专门的投资建设项目全链审批申报入口，该平台入口纳入了全链审批流程中从立项到施工许可的一系列事项，形成完整、清晰的企业开办、报建的流程分布指导图。企业注册登录后，可以查看每步所需资料并在线提交，在完成一项审批后，系统图标自动显示办结并引导到下一步办理，直至全部办理完毕。
自2020年3月份启动以来，开发区全链闭环审批模式已为区内江苏微康生物科技有限公司、苏州全一精密零组件有限公司、中达电子（江苏）有限公司、等163家内外企业办理了企业投资建设固定资产投资项目备案、企业投资建设的固定资产投资项目核准、企业投资技术改造项目备案、固定资产投资项目节能审查事项（内资备案88家、外资备案45家、技改备案28家、核准2家、节能审查4家）。
通过开发区全链审批报建的项目自投资立项备案至核发施工许可证全流程审批环节中所涉及到开发区行政审批局的审批时间之和均不超过30个工作日办结，这大大提高区内企业项目的审批速度，让企业切实体会到开发区的高效审批服务和优良的营商环境。全链闭环审批模式的运行，定会赢得企业和百姓赞誉，为开发区高质量发展走在前列提供有力的支撑。
四、吴江开发区构建全链审批模式的相关建议
吴江经济技术开发区目前已经参考各地的经验和工程建设审批改革的要求，探索构建了符合吴江开发区特点的投资建设项目全链审批模式，基本上做到了“区内事区内办”，接下来还需要继续深化各项改革要求，以切实可行的措施继续推进“全链自主闭环”的实现，同时积极推进涉企审批的多个“一件事”审批链条的构建。逐步推进，实现企业“全生命周期”的审批事项能够实现“网上办”、“跨省办”和“不见面审批”。实现以上目标需要做到以下几点：
一是积极推进“智慧开发区”平台的建设，融合“吴江开发区企业信息化平台”、“吴江开发区政务服务平台”、“吴江开发区微信公众号”、“政务自助一体机”和“江苏政务网”、“智慧吴江”等网络平台系统和吴江开发区审批大厅、街道和镇一级的为民服务中心以及开发区大数据中心、联动指挥中心等实体平台的建设，真正实现“线上线下一网通办”、“远程服务和不见面审批”、“综合窗口受理后台联合审批”等现代化智慧审批服务。二是积极开展上级赋权事项的承接和办理，在国家级开发区“220”项赋权清单的基础上进一步厘清权责和办理模式，争取获得更多的涉企审批赋权事项，实现“220-X+Y”的赋权清单。同时针对“全链闭环审批模式”的推进要求，理清税务、土地、环保、出入境、水、电、气等更多的涉企“一件事”清单，构建更多的“全链条审批”事项，进一步优化环节、减少材料实现全流程不见面审批。三是积极争取国家和上级赋权部门的政策支持，通过获取政策资源、打通权责通道、创新审批制度和健全办事规则，推动审图、踏勘、第三方服务机构等专业部门整合，实现联合审图、集中踏勘和专业代办等政务服务，真正实现“事前、事中、事后”权责分离、集中集约的改革目标。