关于经开区低效工业用地再开发的调研报告

关于经开区低效工业用地再开发的调研报告
江苏常州经济开发区专题调研组
为进一步推进供给侧结构性改革，提高土地资源要素配置效率和产出效益，江苏省委、省政府和相关部门相继颁布了《关于促进低效产业用地再开发的意见》（苏政办发〔2016〕27号）、《关于推进低效产业用地再开发促进产业转型升级的实施意见》（苏国土资发〔2016〕181号）等文件。江苏常州经济开发区（以下简称“经开区”）在上级精神指导下，积极推进供给侧结构性改革、化解过剩产能和淘汰落后产能，促进产业升级和企业提质增效。
一、工业用地现状分析
（一）工业用地规模较大、结构较分散。截至2016年，经开区共有工业用地4433公顷，约占经开区总土地面积的24.45%，共计4038个宗地单元。其中8个园区工业用地宗地数量1448个，占经开区工业用地宗地单元的35.86%，面积共1730公顷，占经开区工业用地总面积的39.03%；园区外工业用地宗地数量2590个，占经开区工业用地宗地单元的64.14%，面积共2703公顷，占经开区工业用地总面积的60.97%。
（二）工业用地强度大、产出效益水平不高。经开区工业用地综合效益评价范围内的企业总营业收入1908亿元，总税收61.6亿元，从业人数19万人；综合容积率平均为0.65，建筑密度平均为47.86%，地均营业收入为4304万元/公顷，地均税收为139万元/公顷，地均从业人员为44人/公顷。园区和遥观镇东南部，宗地单元数量较多，土地利用效率较高，边缘地带，土地利用较粗放、效率较低，是建设用地的重点挖潜对象。
二、实施工业低效用地效益评价
城镇低效用地再开发规划是涉及重新整合和优化国土资源、城乡建设、环境资源的一项规划，改造的结果对提升经开区土地利用效率，促进产业转型升级、拉动经济增长等方面意义重大。
（一）盘活城镇低效用地，缓解土地供需矛盾。通过城镇低效用地再开发规划的实施，释放土地潜力，缓解土地供需矛盾，为发展提供用地空间。同时，城镇低效用地再开发地块将按照相关标准进行改造，将积极带动土地利用模式由粗放型向集约型转变，增加公共服务设施，改善城区内部用地环境，提高土地利用效率，充分提升土地的利用价值。
（二）结合城市发展要求，促进产业转型升级。依据常州市发展战略规划，经开区定位为常州东部活力新区，全面提升完善综合服务功能，大力改善修复生态环境，打造常州东部的城市副中心。在与东部新城区规划等相关规划协调基础上，通过城镇低效用地再开发规划实施，有效促进“改造”地块的用地性质、功能符合经开区产业发展定位要求，促进产业的调整升级。
依据常州经济开发区发展战略规划，经开区同时定位为国家制造创新创业基地，以国家级经开区为目标，领跑新时期苏南产业转型升级。以“常州智造”为引领，充分发挥内生创业活力，借力上海、南京、杭州等周边中心城市的优质创新资源，推动经开区现有产业模式向双创驱动的国际化模式升级。全面对接长三角的功能网络化趋势，依托沪宁综合服务轴、沪宁区域创新产业发展带、沿江内生创新产业发展带、沿江专业服务轴等区域发展走廊，整合内部资源，推动常锡一体，进而辐射带动苏北。
（三）转变经济扩张方式，实现城市转型之路。促进区域内的传统经济发展模式升级，以创新思维引领企业组织模式调整，促进区域创业主体转型。积极链接高端资源，引入外部创业人才，搭建众创服务平台，全面重构经开区的创业体系。构筑“3+3+3”的新型产业体系。采取纵向链式延伸和横向环节集聚并重的产业提升策略，重点发展3个主导产业（先进轨道交通装备、新型结构材料、智能电力装备）。3个前导产业（绿色家居、绿色电机、绿色能源），和3个服务业（科技服务、现代物流、文化创意）。通过城镇低效用地再开发实施，提高单位土地面积GDP产出率，由规模扩张转变为内涵提升，优化调整城市布局。
（四）激活城市活力、提升城市形象。通过城镇低效用地再开发，达到优化城市功能，改善人居环境，促进产业转型升级的目的。一方面，通过旧村庄的更新改造，改善居住环境，增加配套设施，优化绿化景观，提高人居品质，焕发商贸活力，体现城市“宜商、宜居”的特点。另一方面，通过工业用地的更新改造，盘活工业发展用地，促进产业升级改造，转变产业增长方式，优化城市投资和生态环境，引导城市向产业结构高级化方向迈进，促进实体经济回归，体现城市“宜创业”的特色。
（五）促进实现产业升级，降低环境成本。通过城镇低效用地再开发的实施能促进产业用地的“退二进三”和“腾笼换鸟”，加强对产业的门槛管控，促进区域污染治理与产业升级。对已有企业采用多种指标监控，征收环境补偿，建立依据排放强度、地均污染、环境容量占比等综合指标体系；对于引入产业采取负面清单制度，严格禁止新增钢铁、化工、纺织等类型企业；加强对于现有重点污染源的监控治理，采取设置生态隔离等手段减少短期无法搬迁企业的环境影响。通过城镇低效用地再开发，生产污染将大量减少，社会环境综合整治成本将明显降低，有利于经济、社会的可持续发展。
三、低效工业用地再开发的措施及建议
通过加强组织领导、完善制度建设、强化资金保障、细化权益保障以及严格监督管理等措施，保障经开区工业低效用地再开发专项规划的有效实施。
（一）完善制度建设。结合常州市城镇低效用地再开发工作指导意见，制定经开区城镇低效用地再开发工作方案和调查表格，并按指导意见中的配套政策进行解读和细化，严格控制城镇低效用地再开发政策的使用范围，并建立城镇低效用地再开发工作考核制度，防止再开发政策扩大化。建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度，严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，严防“权利寻租”行为的发生，涉及协议出让的必须集体决策、公示结果，确保再开发过程公开、公平、公正。
（二）强化资金保障。各镇（街道）要与金融机构签定战略框架协议，争取金融等相关部门提供信贷、融资等方面的支持，有限保障城镇低效用地再开发项目的资金需求。扩展融资渠道，积极引导市场资本参与到城镇低效用地再开发中。积极探索从土地出让金中安排一定比例作为节约集约用地专项奖励资金，进行统筹使用。
（三）细化权益保障。充分尊重原土地权利人意愿，防止损害原土地使用权人权益。开展再开发利用社会稳定风险评估，提出防范措施，保障再开发工作规范开展。建立公开畅通渠道，妥善解决群众利益诉求，细化健全信访工作机制，对困难群众采取救济措施。结合国土资源综合监管平台建设，加强城镇低效用地再开发管理信息化建设，及时做好再开发审批、项目实施、竣工验收等情况的上图入库，实行全程动态在线监管。各镇（街道）对再开发地块相关报批材料的真实性、合法性负责，每年年底对辖区内的再开发工作进行自查总结，报经开区城镇低效用地再开发试点工作领导小组进行监督考核，并纳入到各级政府年度考核内容。对试点工作进展缓慢、工作措施不力、监管措施不到位甚至造成土地市场秩序混乱的地方进行通报批评甚至取消试点工作资格。