学习借鉴江苏开发区建设发展的宝贵经验

江苏开发区的建设发展取得较大成就，已经成为全省经济发展的增长极、双向开放的主阵地、转型发展的强引擎，对全省经济社会发展发挥着举足轻重的作用。在此过程中，形成了许多值得山东省开发区学习参考借鉴的宝贵经验。
1．明确的产业区域布局规划
省级层面的总体统筹与规划布局明确了各区域在省内的定位以及发展的大方向，有利于引导区域间产业的错位发展、协调互助，避免资源浪费，从而促使各区域的产业发展符合全省整体的长期发展利益。江苏省人民代表大会于2018年通过的《江苏省开发区条例》明确规定，各级政府需要编制开发区发展规划，且发展规划应符合本地区国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划等相关规划。截至目前，《江苏省开发区总体发展规划》暂未发布，但是开发区作为江苏省对外开放的重要平台、产业集聚的主要载体、科技创新中心以及经济增长的主要贡献体，其发展布局与省级各规划文件基本保持一致。在“十三五”期间，《江苏省主体功能区规划》、《十三五现代产业体系发展规划》等规划在引导开发区错位发展方面起到了重要的作用。
江苏省以及山东省均沿用了《全国主体功能区规划》里面的标准和概念，将本省划分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，并提出各主体功能区的发展方向。但不同的是，江苏省基于该规划对于主体功能区的划分与定位，进一步在《十三五现代产业体系发展规划》中明确了区域产业发展格局，将省内区域划分为沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线经济带及沿运河地区五大沿线地区和苏南、苏中及苏北三大区域。沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线经济带及沿运河地区五大沿线地区明确了特色发展方向，三大区域则主要是根据其发展水平进行划分的，有利于从互动发展的角度规划有效的共同发展策略。沿沪宁线地区产业带，建设具有国际水平的战略性新兴产业和先进制造业基地，打造全国领先的现代服务业创新发展高地，培育壮大新经济，提升太湖农业区现代农业发展水平。沿江地区产业带，强化化工集聚区污染治理，引导工业企业向园区集中，开展园区废水循环利用试点，促进制造业可持续发展，加快物流枢纽城市和专业物流中心建设，建设沿江综合性农产品生产区域。沿海地区产业带，严格按照海洋主体功能定位，坚持港口、产业和城镇统筹互动，以各级各类开发区（园区）以及重要临港产业集中区为载体，主动承接国内外先进制造业和高端产业转移，建设若干枢纽型经济区，打造海洋经济规模和优势品牌，加快布局特色园艺作物生产中心和农产品出口基地。沿东陇海线产业带，加强先进工艺技术、新材料运用，积极争创沿东陇海线经济带双向开放改革试验区，发展新型商贸流通业态，建设渠北特色农产品生产基地和出口基地。绿色生态产业带，规划宁杭生态经济带，重点发展节能环保、绿色建材、健康养老、创意设计、特色农产品生产加工等绿色产业集群，加快江淮农业区生态特色农业和开放型农业发展。
这点对于山东的借鉴意义较大，从开发区总体发展的空间布局来看，2020年山东省政府划分省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈，制定相应的规划布局，贯彻更加有效的区域协调发展布局。但是，山东省目前对于各经济圈内开发区的细化定位还存在缺失，需要研究各个开发区的发展水平和产业基础进一步明确，在统筹全省发展利益的前提下制定各园区“十四五”期间主要任务并贯彻执行。
2．有效的区域共同发展策略
区域发展不协调不仅是我国全国范围内存在的问题，同时也存在于各省市区域，各地均存在区域经济发展分化态势。总体而言，长三角地区在统筹区域共同发展方面做得较好，已初步走上高质量发展轨道。园区作为全省经济发展的重要增长极，也是推动区域协调发展的“重镇地”。江苏为了推动区域共同发展，积极发展共建园区，省外参与长三角地区共建园区，省内全面实施南北挂钩共建苏北开发区政策。在跨省共建中，江苏多与上海合作。省内共建，主要出于加速苏北振兴、促进区域共同发展的考虑，在苏北、苏中地区园区中划出一定面积的土地作为“区中园”开展“飞地经济”。截至2019年底，全省共建园区数量已达45家，苏南开发区共派出310多位各级各类干部及管理人员到共建园区工作。共建园区主要经济指标稳定增长。南北共建园区产出快速提升，2019年，全年完成工业产品销售收入5387亿元，规模以上企业工业增加值1195.6亿元，地方公共预算收入102.2亿元。共建园区完成基础设施投入170.7亿元，同比増长2.7％；批准进区项目1117个，项目注册资金273.9亿元，实际到账注册外资12.8亿美元。产业转移项目485个，开工在建项目497个，建成投产项目1880个。
江苏省共建园区经历多年发展，取得非常喜人的成绩。但其实在发展过程中，部分飞地设立也曾陷入发展困境，其重要原因在于飞地的碎片化管理体制，即由“飞出地”负责飞地的经济事务，“飞入地”负责社会事务。虽然这种双治理主体的管理模式看起来可以分别发挥“飞出地”在招商运营和“飞入地”在地方管理上的优势，但现实中，经济事务和社会事务管理权限的分离导致双方摩擦不断。江苏省在总结遇到的问题以及借鉴新加坡和苏州工业园建设理念的基础上，以错位发展为总体思路，在建设和运作方式上形成了人才引进、资金筹集、招商引资和运营管理等四个“以苏南为主”的共建模式。管委会干部队伍“苏南为主”，园区主要领导干部以苏南派出为主，且均为苏南园区现任干部，成团派出，加强管委会内部配合度；将苏北干部全部纳入苏南培训计划，为苏北培养一批熟悉园区工作的储备干部；挂职干部工资待遇由派出方承担。管委会资本运作“苏南为主”，开发资金和运作经费由苏南方提供，园区收益不分红，财政收入和开发公司经营收入全部用于园区后续发展。招商引资“苏南为主”，发挥苏南产业集群优势，共同组织举办一系列大型招商活动；主打“苏南园区”品牌，鼓励企业把扩产部分或不符合苏南园区产业定位的项目引到共建园区；注重“以商招商”，加速形成产业链招商局面；政策激励产业转移。管委会运营管理“苏南为主”，苏北方坚持做到“无事不扰，有求必应”，充分授权。
对于山东来说，应当借鉴江苏的园区协同发展策略，联合周边省市促进区域协同发展，推动省内先进园区对于落后园区的帮扶，加快共建园区建设。通过共建园区项目交流园区建设经验，促进人员、资金、管理等要素的流动，推动以发达园区发展之道振兴落后园区建设的进程。同时，在共建项目当中应当做到高位推动合作，规划引领，大胆放权放人，以发达园区为主导的园区共建合作体制机制，解决好权责、利益分配问题，以保共建园区的持续发展动力。
3．突出的科技创新能力与潜力
当前我国经济社会发展进入新常态，创新成为引领发展的第一动力，仅靠要素驱动的发展方式已难以实现经济社会可持续高质量发展，只有强化科创，利用创新驱动发展才能向新时期更高的目标靠拢。江苏的区域创新能力在全国首屈一指，园区作为科技创新中心，在科技创新方面也表现优异。全省开发区新增授权发明专利为20290项，占全省50.7％。此外，江苏省共获批7家国家级知识产权示范园区、27 家试点园区，均位居全国前列。
江苏园区在科技创新工作上取得的成就离不开相应的基础条件以及自身采取的一些做法。一是经济优势保证了研发经费投入，科技创新工作的进行离不开经济支撑，稳健的经济环境能为创新主体产出科研成果提供便利，为开展科技创新工作提供有力的外部环境。国家统计局的统计结果显示，2019年江苏省R&D活动经费2779亿元，同比增长11%，占GDP比重达2.79%，同时也超过了全国平均R&D经费投入强度。我们虽然没有园区的对应数据，但是园区作为产业集聚区和科技创新平台，大体上应与全省情况保持一致。二是科技创新人才供给充足，高等院校作为培养研发人才的主体机构，是科技创新的主力军。江苏省是我国的教育大省，长久以来为我国科研事业输送高质量人才。目前，全省普通高校总数143所，本科院校54所，其中“985工程”“211工程”“双一流”建设高校共15所。此外，从事研发活动的研究人员也是科技创新的核心力量，据统计，江苏省拥有中国科学院和中国工程院院士102人。人才引育计划也为江苏储备了一定规模的人才队伍。三是企业的创新主体地位凸显，2019年全省企业申请专利47.2万件，占专利申请总量的79.5%，企业研发经费投入占主营收入比重提高至1.6%。四是创新载体建设数量多、质量高，科技部发布的2019年度国家级科技企业孵化器绩效评价结果显示，江苏省53家获评优秀（A类），创历史新高，占全国获批优秀（A类）总数的23%，居全国首位，比排名第二的广东省多11家。开发区作为科技创新建设的重要平台，在创新载体建设方面也有着突出的贡献。截至2019年底，江苏省园区内设有高新技术孵化器、众创空间1166家，孵化器、众创空间内共有47725家企业，国家级孵化器数量及在孵企业数量连续多年位居全国第一位。五是聚焦高新技术产业，截至2019年，江苏省开发区内有高新技术企业18062家，占全省75.1％，高新技术产值同比増长1.5％。其中，国家级开发区内有高新技术企业10812家，同比长32.9％，高新技术产值同比下降4.4％。
对江苏园区科技创新工作的总结有利于找到提高科技创新水平的规律，并总结先进经验。山东可以结合自身情况及发展基础复制推广江苏经验。始终将经济增长放在重要的位置上，推动形成经济增长与科技进步间的良性互动。培引高端科技人才，加强本省高校学科建设，同时优化调整人才引进政策，了解高端人才的核心需求，强化人才引进计划对高端科技人才的吸引力。深化园区体制机制改革，强化企业主体地位，引导企业加大科研投入。加强创新载体的建设，提高创新载体的质量。有计划的引导高新技术产业发展，并产生集聚。
4．较高的对外开放水平
园区作为对外开放的重要平台载体，其对外开放水平成为考核园区成果的重要方面。江苏园区整体具有较高的对外开放水平，“一带一路”倡议的实施更是为江苏对外开放工作的推行带来了更大的发展机遇。山东园区当中只有青岛和烟台的对外开放程度较高，大部分的园区在对外开放方面还有很大的提升空间。
江苏园区的高水平对外开放得益于江苏本身具备的优势以及一些推进开放合作的优秀做法。第一，多个国家战略聚焦助推江苏开放发展。新丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路战略将江苏作为战略交汇点，长江经济带、长三角区域经济一体化战略覆盖了江苏以及与江苏紧密相关的国家重点发展区域。这个国家战略都助推了江苏的开放型经济发展。第二，园区企业的国际化程度较高。企业是社会最基层的细胞，也是园区的主体，是经济发展最直接的动力和引擎。对外开放的根本就是企业的国际化。江苏的企业国际化交流较多，重视跨国公司的引进与发展。2020年，省政府出台的《关于推进全省经济开发区创新提升 打造改革开放新高地的实施意见》当中特别提到在推进高水平开放合作方面，要支持引进跨国公司地区总部等功能性机构。第三，国际合作园区建设较好。江苏与“一带一路”国家经贸合作广泛，搭建了一批国际合作平台，运营状况良好，发展成效显著。早在2008年就在柬埔寨设立了西哈努克港经济特区，是全国首批境外经贸合作区，2014年又在印尼设立了江苏首家境外产业合作集聚区——加里曼丹岛工贸经济合作区。2011年国家批准在连云港设立国家东中西区域合作示范区，2014年中国—哈萨克斯坦（连云港）物流合作基地项目作为“一带一路”建设首个实体项目开始启用。此外，还有埃塞俄比亚东方工业园、坦桑尼亚中坦现代农业示范区等取得不错成绩的园区。这些国际合作园区建设中形成的先进经验是其推广建设新的工业园区、经济特区等的宝贵财富。
山东青岛和烟台园区对外开发程度较高，但是与江苏相比，整体园区对外开放水平还有待提高。未来在推动园区对外开放方面，山东需要紧抓“一带一路”的发展机遇，加强与“一带一路”沿线国家的合作，尤其是经贸合作。山东在境外经贸合作区建设方面，纳入商务部统计的13家境外经贸合作区，9家布局在“一带一路”，4家国家级境外经贸合作区全部位于“一带一路”，数量居全国第一。下一步工作，需要继续提升国际合作平台（园区）的建设数量和质量，通过国际合作平台助力企业国际化布局。另外，园区建设方面需要引导企业提升国际化水平，积极参与国际交流，并加大对“走出去”企业的培引工作。
5．更优的园区营商环境
江苏省整体营商环境良好，在中央广电总台发布的《2019中国城市营商环境报告》中江苏省表现出色。在直辖市、副省级及省会城市的营商环境综合排名当中，南京排名第六，比去年上升三个位次。在地级市排名当中，来自江苏的苏州、南通、无锡携手杀入前十，其中苏州展现“最强地级市”雄厚实力，独占榜首。此外，常州、盐城、徐州、泰州、宿迁五市，也携手进入榜单前20。在同一榜单中，山东的表现稍逊色。36城市综合排名当中，山东的青岛和济南均未挤进前十名，青岛排在第十一位，济南15位。在地级市排名当中，山东仅有潍坊、临沂和威海3市进入榜单前20。
江苏省在优化园区营商环境方面有一些突出做法可供参考借鉴。一是突出体制机制改革创新，江苏省《关于推进全省经济开发区创新提升 打造改革开放新高地的实施意见》提出经开区要聚焦主责主业，优化机构职能设置，推进大部门制改革，实行扁平化管理，职能机构以下原则上不再设管理层级，编制、岗位和资源向招商引资一线和服务企业一线集中。有序推进整合优化，实行“开发区+功能园区”“一区多园”模式，被整合的园区管理机构可调整为职能机构性质的管理办公室。加大放权赋能力度，借鉴自贸试验区各项改革经验，推动相关领域省级管理权限下放。另外，开发区区域评估改革也成为江苏省体制机制改革的亮点。区域评估改革由政府对投资项目审批过程中涉及的评估事项进行统一评估，形成整体性、区域性成果，然后由区域内投资项目共享，为区域内投资项目审批减环节、减时间、减材料、减费用，有效降低了企业制度性交易成本、优化了营商环境。二是注重提升企业办事实效和园区服务质效，通过“简手续、降成本、优服务”，优化企业办事流程，通过“大平台、创模式、设场景”，聚焦企业运营服务优化，提升企业运转效能。三是注重优化集成便利的政府服务，运用现代信息技术，通过“一张网、一件事、一扇窗”改革，推进政务服务事项办理的革命性业务流程再造，不断提升政务服务效率。苏州开发“政策计算器”，整合集成惠企政策5200余条，建立与企业相匹配的申报条件数据库，以新思路新举措新技术优化了营商环境。2020年前三季度为重点科技企业所得税减免达209.5亿元。四是注重建立法治环境，强调加强维护市场主体合法权益，通过“建机制、提效能、优监管”，营造公平公正的市场环境和安全稳定的生产环境，保障各类市场主体合法经营。五是更加注重打造接轨国际的创新生态，强调聚焦创新创业创造环境建设，通过“重研发、聚人才、优环境”，增强源头研发能力，完善知识产权保护制度，提升科技金融服务水平，营造宽容失败的创新文化，打造国际化创新高地。
与江苏相似的是山东也在进行体制机制改革，且取得较好的成绩。在下一步的工作中，山东应继续深化体制机制改革，聚焦企业发展需求优化政务服务。同时，可以参考苏州“政策计算器”的做法，借鉴其做法并加以创新，提升政府服务的集成便利化。提升园区营商环境的法制化和国际化建设，促使园区企业有法可依，提升园区的国际化建设水平。最后，完善优化山东省开发区评价机制，扎实做好年度评价考核工作，形成提升-评估-再提升的持续改进闭环。