开发区平台公司运作模式及转型发展对策研究

开发区平台公司是开发区投资建设的重要实施主体，在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持开发区基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。现代研究院通过多年对开发区及平台公司的跟踪研究，对部分开发区平台公司的运作模式进行了梳理和分析，并结合开发区平台公司所面临的新机遇，提出了其转型发展的具体策略。
开发区（含国家级新区、高新区、经开区、园区等各类片区，下同）是我国经济建设的重要支撑力量，而开发区平台公司则是开发区投资建设的重要实施主体。随着中央政府对地方债务管控越来越严，地方政府平台公司被彻底剥离代政府融资职能，开发区平台公司也同样面临着合规融资和持续发展的难题。 
近年来，以国办发〔2017〕7号文、国发〔2019〕11号文等为代表的政策文件的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等各方面产生了全方位影响，开发区平台公司肩负着全面深化体制机制改革和推进开发区建设、运营模式创新的重任。与此同时，新一轮国资国企改革也在向纵深推进，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件明确指引和推动平台公司转型。开发区平台公司作为一类特殊的国有企业，具有平台公司的一般性行业特征，现有一些运营管理模式已经无法适应新环境、新经济周期的发展。ntenteditable="false">在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持开发区基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。
伴随着开发区的发展，开发区平台公司共经历三个发展阶段：第一阶段，以园区的融资建设为主要特征，主要业务是土地一级开发，几乎没有经营性业务，平台公司承担部分土储中心职能，政企不分。第二阶段，以园区开发为主要特征，以土地一二级联动开发为主要业务，以房地产开发、销售和租赁为主要盈利来源，同时开展政府项目代建、公用事业运营、物业管理等业务。第三阶段，以园区开发与运营为主要特征，以产城融合为方向，依托于产业地产，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公用事业管理等。
目前，大部分开发区平台公司处于第二个阶段，以园区开发为主要特征，通过开展土地一二级联动开发，房产销售和租赁、政府项目代建等为主，同时开展供水、污水处理、供热、市政养护等市政服务。对于一些发展较为滞后的开发区平台，其基本形态是开发区的融资平台，主要收入来源于土地整理后的土地出让金返还。该类平台承担开发区的基础设施投融资职能，同时兼顾土地储备中心的职能，管理模式上通常是管委会与平台公司两位一体，合署办公，政企不分。当然，对于某些县区设立的开发区平台公司，仅仅承担着开发区的土地整理开发、基础设施建设等业务，甚至有些公司属于空壳公司，仍旧承担着政府融资职能，这类开发区平台公司处在最低发展阶段。对于现有的开发区平台公司，其所处的发展阶段和自身实力决定它的发展模式。
目前，开发区平台公司的设立和运作管理模式不尽一致。总的来说，是以管委会直接管理一个平台或几个平台的方式运作，这就是我们所说的“1＋N”和“N＋N”两种模式。
一、开发区平台公司“1+N”运作模式
天津滨海新区平台公司“1＋12”模式
天津滨海新区建设投资集团有限公司伴随着滨海新区开发开放这一国家发展战略的深入实施，于2008年正式组建成立滨海建投集团始终履行“滨海建投、建设滨海”的责任和使命，以投资建设为主线，以经营转型为重心，以融资创新为保证，作为滨海新区开发开放建设的主力军和排头兵，矢志不渝地坚守在2270平方公里的新区大地上，不断开疆拓土、深耕细作。自成立以来，滨海建投集团不断做大做强，主要经济指标实现了几何级数增长，注册资本金从１亿元增加到300亿元，总资产从不到100亿元增加到近1900亿元，资产负债率控制在60%以下。集团连续五年获得了AAA的主体信用评级，并在2015年被标普、惠誉、穆迪三大国际评级机构授予主体A-的国际信用评级，是天津市唯一同时拥有三大机构A-评级的企业。目前，滨海建投集团拥有涵盖多个专业领域的12家子公司，核心管理团队不足400人，共产党员和中高级职称比例高达70%；ntenteditable="false">业务涉及市政路桥、高速公路、轨道交通、区域开发、房地产开发、公共产业、环保产业，以及科技金融、物资贸易、酒店物业等众多领域，全面助力滨海新区国家战略的实施。
陕西西咸新区平台公司“1+3+N”模式
西咸新区于2014年获得国务院批复而设立。为集中资源打造西咸新区，经陕西省人民政府批准，西咸新区开发建设管理管委会于2011年9月组建陕西西咸新区发展集团有限公司（以下简称“西咸集团”），注册资本100亿元，资产规模超过1100亿元。其业务范围主要是土地开发和整理，基础设施、生态及水利工程建设，文化产业、农业、旅游、房地产项目的开发和经营管理，资本运营等。
西咸集团是西咸新区唯一的投融资平台，依照“政府主导、市场化运作、专业化经营”发展思路，组建了西咸金控集团、西咸文旅集团和西咸城投集团3个一级子公司，西咸城投集团、西咸文旅集团分别承担了能源金融贸易区（总部经济区）和能源金融贸易区（田园生活区）的开发建设任务，西咸金控集团是西咸新区重要的资金承接平台、金融服务平台和产业引导平台。西咸发展集团还控股空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五个新城建设集团，五个新城建设集团由西咸集团和各新城管委会出资成立，是各新城城市建设和运营的主导力量。从成立初，西咸集团就确立了打造西咸新区“资本、建设、文化”三大平台的发展路径，采用“1+3+N”模式，发挥资源整合、资本运作、产业促进的作用，承担起西咸新区开发建设主力军作用。
贵州贵安新区平台公司“1+5”模式
贵安新区于2014年获得国务院设立批复。目前贵安新区管委会共出资设立五家国企，包括贵州贵安电子信息产业投资有限公司、贵州贵安新区农业综合开发投资有限公司、贵州华芯集成电路产业投资有限公司、贵州贵安综合保税区有限公司以及贵安新区开发投资有限公司。这五家国企中，真正担任贵安新区开发建设的运作平台和执行层的是贵安新区开发投资有限公司（以下简称“开投公司”），其成立于2012年11月29日，注册资本100亿元人民币，是贵州省人民政府批准成立的省管国有大型企业。根据《贵安新区开发投资有限公司公开发行2016年公司债券募集说明书》，开投公司现有全资一级子公司12家，全资及控股二级子公司23家。开投公司与西咸集团类似，以业务板块为核心，形成“1+5”模式。一级子公司囊括置业投资、建设投资、产业投资、金融投资、文化旅游投资、商贸投资、建设集团等板块，各板块下设立不同运营公司。
二、开发区平台公司“N+N”运作模式
上海浦东新区平台公司“20＋N”模式
上海浦东新区（以下简称“浦东新区”）建设发展20多年来，始终肩负着落实国家重大战略的重要使命。 “十三五”时期，着眼于服务全面小康社会建设，促进实现上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的重要目标。浦东新区将继续贯彻落实好中央“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，努力承载自贸试验区、“四个中心”核心功能区和科创中心核心功能区建设的重任，努力当好全国改革开放排头兵中的排头兵、创新发展先行者中的先行者。到2016年底，浦东新区国有企业合计资产总额为5768亿元，其中净资产为2247亿元，资产负债率为62%。营业收入为593亿元，净利润为29亿元，净资产收益率为5.56%。直属企业671家，其中监管企业近20家，包括：上海陆家嘴（集团）有限公司、上海金桥（集团）有限公司、上海张江（集团）有限公司、上海外高桥（集团）有限公司、上海浦东发展（集团）有限公司、上海浦东土地控股（集团）有限公司、上海港城开发（集团）有限公司、上海南汇工业园区投资发展有限公司、上海浦东新区公共交通有限公司、上海浦东科技投资有限公司、上海浦东融资担保有限公司等。
重庆两江新区平台公司“5+N”模式
重庆两江新区于2010年5月获得国务院批复，是国务院直接批复的第三个国家级开发新区。新区管委会出资设立了多个平台公司，采用的是“N+N”模式，第一个N代表的是政府直管的平台公司；第二个N代表的是各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设立各类专业化运营公司。运营集团包括重庆两江新区开发投资集团有限公司、重庆两江金融发展有限公司、重庆两江航空产业投资集团有限公司、重庆保税港区开发管理集团有限公司、重庆两江新渝投资有限公司等。其中重庆两江新区开发投资集团有限公司（以下简称两江集团）成立于2010年6月20日，注册资本100亿元，是重庆市注册资本最大的市属国有企业集团。两江集团是重庆市委、市政府为加快两江新区工业开发区重大基础设施建设、重要区域开发和现代产业体系构建而设立的国有大型投资集团，与重庆两江新区工业开发区管理委员会合署办公，实行“两块牌子，一套人马”管理模式。两江新区集团总部内设10个部门，下属19家子公司（含4家全资子公司，7家控股公司、8家参股公司）。集团与两江新区工业开发区涉及的3个行政区按照55： 45的股权出资比例，共同组建了重庆两江新区鱼复工业园建设投资有限公司、重庆两江新区水土高新技术产业园建设投资有限公司、重庆两江新区龙兴工业园建设投资有限公司，联合开发两江新区工业开发区。
南京江北新区平台公司“4+N”模式
南京江北新区于2015年6月27日获得国务院批复成立，是中国第十三个、江苏省唯一的国家级新区江北新区管委会出资设立了多家平台公司，采用的是“4+N”模式，“4”是指新区管委会直管的主要平台公司； “N”是指各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设立各类专业化运营公司。运营集团包括南京扬子国资投资集团有限责任公司（以下简称“扬子国投”）、南京江北新区产业投资集团有限公司（以下简称“江北产投”）、南京江北新区建设投资集团有限公司（以下简称“江北建投”）和南京江北新区科技投资集团有限公司（以下简称“江北科投”）等。其中扬子国投成立于2014年4月10日，注册资本90亿元，是江北新区规模最大的国有企业集团。
随着江北新区企业整合工作的推进，江北新区管委会对下辖的国有企业重新进行进一步的整合重组和定位调整。扬子国投公司本部主要负责江北新区发展基金的管理运作，项目投建主要由各平台子公司负责。江北产投主要负责区域内产业投资及保障房建设工作。江北建投主要负责区域内基础设施建设工作。江北科投主要区域内创新载体、创新平台、科技创新项目及科技创新服务体系的投资建设等相关工作。
三、不同模式利弊分析
从目前开发区平台公司的运作情况来看，其运作模式都是随着区域发展和管理复杂程度的提高而不断发展和完善起来的，故而上述两种运作模式在实际过程中各有利弊。
“1＋N”模式的利弊分析
所谓“1＋N”模式，即开发区通过一个平台公司将其它资源和业务进行集中统一指挥，纵向管理由这个平台公司一抓到底，只有一个平台直接对政府负责。平台运作体系分明，表现为资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。各层次的公司分工明确、独立性小，管理权力集中于上一层管理部门的手中。
这是一种高度集权的运作管理模式。其核心是政府通过管理一个平台，对其它公司进行定位和统一管理，以实现国有资本最大化运营和资源的最优化利用。这种模式的优点是责任明确、决策迅速、指挥及时、管理成本低，通常适合于发展目标单一、建设任务相对缓解，国有资产经营管理连续性和专业性较好的情况。但是这种模式的弊端在于权力相对集中，在决策和管理团队相对薄弱的情况下，容易造成工作延误、失误或管理混乱。特别是在开发区建设初期或运行管理团队与能力不足的情况下，因为缺乏相应的竞争机制，容易造成建设速度和管理效率的低下。此外，完全依赖于一家平台公司的运作，虽然抗风险能力增强，然而，一旦产生经营管理或债务融资方面的风险，危害性也会很大。
“N＋N”模式的利弊分析
所谓“N＋N”模式，即开发区通过几个平台公司将资源和业务进行平行运作和运行管理。几个平台分别完成自身的体系构建，包括相应的职能定位、业务运行和管理。其运行管理体系各有侧重，分别差异化的构建出资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。各平台公司的管理权力统一由开发区政府授予，对下集中进行管理。 “N＋N”模式是一种集分权结合的平台运作模式，它在开发区政府与平台公司之间层面，构建出一对多的任务下达与运行管理体系。这种模式的优点是在建设任务庞杂，政府项目运营和管理不可能面面俱到的情况下，进行适度的决策和管理分权，以达到加快执行、提高效率的目的。这种模式的不足在于，对平台公司的初期组建和后续管理的工作量都相对较大，地方资源统筹利用的效率低下、规模效益发挥不足，此外可能存在人为将开发区资产和业务进行分割的情况。
四、开发区平台公司面临的新机遇
尽管开发区平台公司在资源占有和政策优惠上具有一定的优势，但是由于早期整个城投行业的粗放式发展，也积累了一些问题，如政企关系不分、债务负担重、授权经营不足、市场化运作虚化、资产整合力度不够等。虽然存在这些问题，但是总体上发展状况要优于行业内其他资源相对匮乏的地方平台公司同时，在新一轮政策红利下，开发区平台公司面临着新的机遇。
（一）国家及地方对开发区发展的重视
开发区作为一种“经济特区”，从创办伊始就享受着丰厚的政策红利，也迎来了30多年的飞速发展。为了规范开发区发展，推动开发区可持续发展，2017年，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），这是我国开发区的第一部纲领性文件，其中重点指出要全面深化开发区体制改革，促进开发区整合优化发展。它的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面产生了全方位影响。2019年，国务院办公厅发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），是继国办发〔2014〕54号文之后，又一针对国家级经济技术开发区的重磅纲领性政策文件。在国家宏观指导思想下，地方也积极配套出台相关政策支持开发区发展升级，如山东省出台了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，广东省发布了《广东省省级高新技术产业开发区管理办法》，江西省出台了《江西省开发区条例》等。
从近年来国家对开发区发展的趋势来看，顶层政策已经日臻完善，有利于指导和推动开发区创新发展。在国家和地方开发区政策红利的催化下，开发区平台公司的转型发展具有重要的基础条件。
（二）顶层设计引导和支持平台公司转型
作为平台公司的一员，一系列政策文件引导和支持平台公司转型，开发区平台公司亦可利用平台公司行业转型的契机推动自身转型发展。
近年来，国家陆续出台财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文、财金〔2018〕23号文、中发〔2018〕27号文、中办发〔2018〕46号文等文件，不断加强地方政府债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝地方政府违法违规融资。为此，地方政府除了发行政府债券和推行PPP以外，合法的举债融资途径十分有限。在此基础上，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件也明确指引和推动政府融资平台转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。从国办发〔2018〕101号文开始，到后来的政府投资条例、专项债新规、国办函〔2019〕40号文等，这些文件也释放出了支持整个城投行业转型发展的积极信号，一定程度上缓释了短期债务偿还压力，给平台公司转型提供了时间和空间。对于开发区平台公司而言，中央到地方，从国办发〔2014〕54号文到国发〔2019〕11号文，这些文件从招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面为开发区转型升级提供了全方位的支持和指导，开发区平台公司也因此迎来了转型发展的绝佳政策风口。平台公司作为地方政府和开发区管委会重要的投融资平台，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切。平台公司将以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点，转型为一个独立的市场主体，进一步服务于开发区建设和高质量发展。
（三）平台公司是推动高质量发展的重要载体
2018年国务院政府工作报告首次提出高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与此同时，随着金融供给侧改革的深入推进，国家经济发展脱虚向实，实体产业发展迎来重要机遇期。在这样的背景下，开发区顺理成章成为产业承接的主阵地，成为推动经济高质量发展的重要载体。
从地方来看，城市经济就是“基建-产业-就业-地产&消费”的良性循环，在这个循环链条上，平台公司作为基建以及产业的代表，是无可替代的。对于开发区而言，平台公司作为其最主要的投融资主体和经济发展抓手，在支持开发区实体经济集聚发展和助推产业结构转型升级方面具有天然优势和发挥空间。同时，平台公司作为逆周期调节的工具，可以充分吸收新型城镇化建设和新一轮旧改政策红利，发挥基础设施建设类投资“稳增长”“补短板”的压舱石作用，助力开发区经济发展。
此外，在新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。未来要满足开发区的建设改造和产业升级，单纯依赖政府投资和PPP已然捉襟见肘，平台公司依然是开发区建设和高质量发展的重要抓手。
五、开发区平台公司转型发展的对策
未来，随着开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助力开发区基础设施项目建设和产业升级方面将大有作为。开发区平台公司应勇挑重担，以“城市为壳、产业为核”的思想，一方面继续发挥国有资产的规模效益，提升国有资本运作能力，另一方面支持开发区基础设施建设和产业转型升级。
（一）把握行业发展趋势谋划公司战略定位
平台公司的转型升级需要规划引领。
在转型发展期，基于国家和地方关于平台公司市场化转型的要求、国资国企改革要求以及开发区发展上位规划，开发区平台通过明确“开发区建设运营主体”的定位，依靠“城市为壳、产业为核”的发展思路，通过市场化方式，实现企业与开发区的共荣发展，还要构建自身核心竞争力。
在扩张提升期，一方面可依据专业能力参与开发区外部市场化业务，另一方面公司可定位为“开发区开发运营综合服务提供商”，走出地方开发区，为其他开发区提供建设、运营、招商等综合服务解决方案。
（二）依托区域资源优势进行区域国资整合
开发区平台公司作为地方最主要的国有资本运作平台，长期以来与政府（管委会）联系密切，理解政府意图明确，具有作为未来全区国有资产资源整合载体的天然优势。
对于现阶段的开发区平台公司而言，需要顺应政策导向和行业趋势，尽快通过做大做强资产以提升融资能力。从实操层面来看，需要对开发区范围内资产资源进行有效梳理，整合注入平台公司，做大做强市场化、专业化的平台主体，发挥国有资本的杠杆效益和引领作用。
（三）合理布局业务板块做强做专平台主体
由于传统的融资续存的模式已不可持续，平台公司与政府亟需构建合规的市场化关系。对于开发区平台公司，需要结合开发区的资源禀赋、产业布局和开发区建设规划，合理优化公司的业务布局，包括开发区基础设施建设、片区开发、公共事业服务、资产运营、园区服务、产业引导、金融服务等。
值得关注的是，开发区作为地方产业招商的主要阵地，开发区平台公司在产业引导和园区服务方面有着得天独厚的优势，这首先需要开发区平台公司自身合理布局业务板块，做强做专平台的各级主体，参与到开发区的产业结构优化升级之中。
（四）依照国企改革要求夯实公司管理基础
为了保障开发区平台发展战略的实施和战略目标的实现，需要结合开发区改革发展趋势，对平台公司现有的组织架构进行优化。根据战略规划业务发展的需要和现代企业制度的规范完善设计相应的组织职能，夯实内部管理基础，包括三个层面：
第一层面是理顺管委会与公司的管理，按照“小政府、大市场”的理念，将适合市场化运作的园区建设、招商等职能下沉至公司层面；第二层面是建立完善的内部组织体系，主要包括完善法人治理机制、优化组织架构体系、部门职责与岗位设计等；第三层面是建立完善的制度体系，主要包括适配的母子公司管控机制、人力资源管理机制、薪酬与绩效管理机制等。
（五）提升资本运作能力推动优质资产上市
开发区平台公司作为开发区综合开发运营主体，是地方政府和管委会经营开发区的重要抓手。为了更好发挥开发区平台公司服务地方政府和管委会的作用，可在公司内部设立政府性和市场化两类业务平台：其中集团公司和政府性业务平台主要承接政府性项目，提供融资和投资等服务；市场化业务平台主要通过内部市场化委托方式，承接母公司及政府性业务平台的任务。一方面可提高业务能力，另一方面也可把握发展中的战略定力。通过市场化的资本运作，实现以资本为“纽带”，导入社会资本和先进运营经验，助推园区乃至地方产业升级。
此外，以国家支持开发区平台上市为契机，提前布局，集中资源打造优势业务板块，积极争取实现优质资产上市。