关于供给侧改革下提升高新区工业用地效益的思考

习近平总书记提出“供给侧改革”以来，土地作为“供给侧”的四大要素之一，在调整经济结构中的有着不可忽视的作用。早在2013年，国土资源部就下发了《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》，确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2016年，国土资源部发布了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，着重从五个方面对城镇低效用地的再开发利用提出了指导性激励政策。2018年，自然资源部发布了《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》，通报中指出，截至2017年底，江苏已完成改造面积约7万亩，占本省认定总面积的23%。由此可见，低效用地的再开发仍然任重而道远。近几年，随着新增建设用地指标和规划空间指标的收紧，以及缩小征收范围的政策要求，存量工业用地的优化和减量化已经成为工业用地供给侧改革的主要目标。近期，苏州市通过划定100亩工业和生产性研发用地保障线的“双百”行动，发力盘活存量建设用地，强化土地产出效率。近年来，武进高新区对园区内的低效工业用地加强排查，并有针对性地制定再开发计划，但是园区内厂房闲置、企业开发不到位等情况仍然存在。新形势下，如何在已有实践经验的基础上，结合开发区实际用地状况和产业发展布局，创新思路、活用政策，是进一步推进低效工业用地再开发的关键。
一、武进高新区工业用地利用现状
1、低效用地的界定。2016年《指导意见（试行）》指出，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，范围包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的用地、“退二进三”产业用地、布局散乱、设施落后、规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。关于低效工业用地的具体标准，地方政府通常根据本地实际开发情况确定。各省、市在界定时所采用的标准均有所不同：上海市制定了《低效工业用地标准指南》，以土地综合产出效率作为主要测算依据；广东省以投资强度、容积率、建筑系数、绿地率等控制性指标作为主要认定标准；浙江省以企业生产经营情况为主要依据，其中，宁波市以亩均税收作为测算依据。江苏省在2016年发布了《省政府办公厅关于促进低效产业用地再开发的意见》（苏政办发〔2016〕27号），初步明确了低效产业用地的范围，但未涉及具体的测算标准。
2、低效工业用地现状。目前，武进高新区在低效工业用地再开发上已有所成效并积累了一些经验，但是工业核心区仍然以早期的企业为主，企业发展周期相对较长，部分企业低效用地的情况一直未能得到有效解决。根据地块利用现状，高新区的低效工业用地主要分为四大类：
一是闲置土地。原国土资源部出台的《闲置土地处置办法》中对闲置土地作出了明确规定：超过出让合同或者划拨决定书确定的开工时间满一年未开工的国有建设用地，已开工但建设面积不足总面积1/3或者已投资额未达到总投资额的25%且中止开发满一年的国有建设用地。如：斯太尔动力、善美药业等。
二是开发不完全地块。即企业在地块进行了开发，但由于企业自身经济状况等原因，并未按期完成整宗地的开发，只完成了70%或者50%，甚至个别只有20%的情形。如：汉能光伏、欧亚蓝宝等。
三是厂房闲置地块。即企业因自身经营不善破产、停产或者因政府实施环境与产业专项整治关停而产生的已建成厂区空置的情形。如：大诚纺织、华洋化工等企业。由于厂房闲置地块实际已完成开发，这类闲置缺乏相应的监督制约机制，造成的资源浪费更多，而地块再开发方案相对更复杂。
四是老旧工业区地块。这类地块因为历史原因聚集了一批小规模企业，均为集体土地，缺乏产业集聚效应，如：凤市工业园。由于一直未能补办报批手续，这些工业地块无法通过新建厂房审批进行再开发，土地节约集约利用程度普遍偏低。
二、武进高新区低效工业用地再开发的实践情况
（一）低效工业用地再开发的主要途径
针对上述四类低效用地，根据平台、流程的不同可以将高新区目前低效工业用地再开发的主要途径归纳为以下三个方面：
一是通过收回重供机制实现土地使用权的重新出让。这是通过土地一级市场实现低效工业用地再开发的关键途径，也是目前高新区低效工业用地再开发中适用范围最广、使用频率最高的方式，可以灵活应对多种类型，但在闲置土地上的应用相对更多。在实践中，容积率低于0.2的工业地块的土地使用权是无法通过土地二级市场进行转让的，因此高新区会根据实际情况启动收回机制，全部或者部分收回地块的土地使用权，然后重新招拍挂给其他企业开发。针对闲置土地采用全部收回，如：耐斯派克地块，该地块迟迟未开工建设，后管委会与企业协商收回后重新挂牌出让给艾能佳环保，完成了该地块的开发；针对开发不完全地块实行部分收回（地块容积率高于0.2的也可以通过二级市场进行转让），即收回地块内未开发空地的土地使用权，然后重新挂牌出让，如华夏电子部分收回后重新挂牌出让给佳音电子等，部分收回的土地使用权面积可能比较小，但给用地规模不大的中小企业提供了资源；针对厂房闲置地块采用“连房带地”整体收回后带建筑挂牌出让，如：纵慧芯光地块，这是高新区首次试水带建筑挂牌出让的项目，后成功助力该项目科创板上市。
二是通过土地使用权的转让、出租实现地块再开发。土地二级市场是实现低效工业用地再开发的重要平台，而土地使用权转让、出租是盘活开发不完全地块、厂房闲置地块的重要途径。2020年7月，江苏省人民政府下发了《省政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号），在2019年国务院发布的《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）这个土地二级市场“顶层设计”的基础上，进一步明确了土地使用权转让（包括分割转让）的基本规则，并把农村集体经营性建设用地入市地块纳入到适用对象中。
在实践中，开发不完全地块的再造主要通过土地使用权的转让（包括分割转让）实现。在整宗地容积率达到转让的最低标准0.2（或者投资强度达到25%），就将整宗地（连同厂房）转让或者将地块内空地的土地使用权分割转让给其他公司再次开发。如：纳博特斯克精密机械，原地块容积率只有0.23，连房带地转让给金棵汽车配件进行新一轮开发；丽华实业和加冕日用品地块内原来都有50%的空地未开发，现已分割转让给其他企业进行建设。据统计，2019年高新区通过转让盘活的存量建设用地已达252亩，其中，分割转让的空地面积共39亩。
另外，厂房闲置地块的盘活主要通过出租的方式来实现，主要分为企业自行租赁经营、社会产业运营商经营、园区招商平台经营等模式，目前，企业自行租赁的比例仍然最高，园区招商平台暂时还局限于国有公司平台上的厂房资源，由社会产业运营商经营的最少。2019年，高新区把古津机械制造整体出租给第三方公司，由第三方公司进行招商和管理，这将为今后园区厂房租赁运营管理制度的建立奠定基础。
三是通过集体入市政策或者拆迁重建推动老旧工业区改造。自2016年底武进区开展三项改革试点工作以来，高新区通过农村集体经营性建设用地入市分批解决了核心区大部分历史遗留问题地块办理用地手续的问题，如凤市电子，该企业对厂区重新进行了规划，通过办理集体土地出让入市完善了土地手续，扫除了新建厂房的审批障碍。今年，高新区对佳华新材料、华洋化工这两个因为“263整治”而被关停的老工业地块实施了整体拆迁，准备重供给柳工机械，既实现了对厂房闲置的老旧工业地块的改造，又保障了省重点项目的用地需求。
（二）目前低效工业用地再开发的薄弱环节
虽然高新区在低效工业用地再开发上已进行了初步探索，但是结合新业态、新产业的发展趋势，这项工作仍然存在四大薄弱环节：
一是低效工业用地的认定标准尚未明确。标准不明确，不利于实施低效工业用地的差异化、系统性、精细化和专业化管理。政策文件中关于低效工业用地的界定均较为笼统，没有具体的测算依据和数值标准。但可以肯定的是，这一标准并非千篇一律，也并非一成不变。各地必须按照实际开发情况拟定测算依据、划定数值标准，这些依据和标准将会随着经济发展动态变化。
二是土地二级市场关于转让或者分割转让的政策仍不够明确或者限制较多。近几年，不论是各级政府文件的出台，还是通过转让盘活存量建设用地的数字，都无不表明土地二级市场转让（包括分割转让）在优化土地资源配置方面的重要地位，规则限制过多必然会影响二级市场在低效工业用地再开发上的推动作用。目前，市场上的产权转让（包括分割转让）可以分为两大类：一类是传统工业用地的产权转让和分割转让，即不涉及厂房内部结构的产权流转，地块“连房带地”转让或者只转让地块部分闲置空地，可以推动开发不完全地块的再开发和闲置厂房的再利用；另一类是在创新型产业发展背景下兴起的工业地产项目的精确产权分割转让，即能够在厂房内部结构实现分割的产权流转，为闲置土地、开发不完全地块、老旧工业区的再造提供了新思路。关于转让或者分割转让的要求，江苏省出台的《实施意见》中仅提到“分割转让部分应具备独立分宗条件”，但是独立分宗涉及的规划、建设、消防等多方面的标准均未明确。实践中，就传统工业用地的产权转让、分割转让而言，容积率仍然是最重要的“门槛”，但目前的计算标准仍然是办理房产证的面积与地块土地使用权面积的比值，认定标准单一，很多老工业地块因为早年未办理房产证而无法进入二级市场。如何科学、合理地认定地块实际容积率（或者投资强度），是目前土地二级市场平台亟待解决的问题。就新兴的工业地产项目精确产权分割而言，目前武进区的实施标准仍然是常州市在2019年出台的《关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见》（常政发〔2019〕60号）的有关内容：“允许企业自建高标准厂房在不改变功能和土地用途的前提下，按幢、层等固定界限为基本单元分割登记、转让”，牛塘镇的中南高科“创智云谷”项目就是武进区探索按“层”分割工业地产项目的实例。但是，结合创新型产业用地面积小、研发用地比例高的特点，现行标准仍显保守：一方面，东莞、青岛等发达城市关于最小分割单元的标准（300㎡）更贴合创新型产业用地的需求；另一方面，作为分割对象的高标准厂房本身就有严格的标准限定：四层及以上带工业电梯，容积率不低于1.6，建筑密度不小于35%，单宗占地规模应在100亩以上，高新区目前的高标准厂房较少，博聪地块由于厂房只有三层、容积率只有1.5而无法成为分割对象。
三是跟踪监管机制仍不够成熟。首先是监管介入不及时。虽然有土地利用动态巡查系统和出让合同规定的开竣工履约保证金制度来监管和制约企业，但在实际操作过程中往往要到超过出让合同规定的开工时间之后才会发现土地闲置、竣工时间之后才会发现地块未完成开发，监管机制滞后性明显。此外，对于企业自行租赁经营的厂房闲置地块的管理更显无力。如果企业将自有闲置厂房出租给低产出、低效率、高能耗的承租企业，容易造成二次低效用地，影响园区产业发展布局。
其次是监管处置不彻底。根据《闲置土地处置办法》，未动工满一年的闲置土地，须按照出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工满两年的闲置土地，无偿收回国有土地使用权。但在实际处理过程中，尚未有征缴土地闲置费和无偿收回的成功案例，均通过收购协议有偿收回，斯太尔地块虽然进入了闲置土地认定程序，但最终还是以法院拍卖的方式退出。《闲置土地处置办法》的罚则在实践层面形同虚设，监管效果差强人意。
四是经济成本的制约仍较为明显。交易成本高一直是制约土地二级市场发展的重要因素，不利于存量建设用地的盘活。特别是在房地一并收回并带建筑挂牌出让的收回重供地块中，土地使用权是通过土地一级市场进行出让，而房产所有权经土地储备中心再到新受让人名下却是通过土地二级市场的转移登记实现，涉及两次税费的缴纳，成本高昂。另外，老旧工业园由于缺乏产业规划，多为集体土地且权属界线不规则，因而整体拆迁、重新开发相较于逐宗办理集体入市更有利于提升地块综合效益，但整体拆迁的成本巨大。
三、下阶段低效工业用地再开发的可行性建议
（一）明确标准，规划先行
在现有高新区工业用地数据库的基础上，参考发达城市对于低效工业用地的认定标准，明确高新区低效工业用地的测算依据和具体标准，并严格按照标准筛选出园区内现有低效工业用地清单，同时结合土地利用总体规划、城市总体规划，根据高新区土地节约集约利用评价成果，以3-5年为一个周期，编制低效工业用地再开发专项规划，并按照清单逐宗拟定再开发方案。这里关于低效工业用地的认定标准并不完全固定，应当在3-5年后视产业发展趋势和高新区开发情况进行更新。举例来说，初期可以综合使用容积率、亩均销售、亩均税收三个指标作为测算依据，比如用容积率低于0.5的标准筛选出利用型低效用地（包括闲置土地和开发不完全地块），用亩均销售的数值筛选出停产型低效用地（厂房闲置地块），将工业用地数据库按照亩均税收进行排序，然后把排名后10%的地块列为产出型低效用地（包括老旧工业区地块等），后期可以参照上海市，把产业导向加入认定标准，筛选出限制类、淘汰类产业地块和能耗超标、排放超标地块等，逐步退出。
（二）分类推进，创新试点
1、分类推进低效工业用地差别化退出。针对不同类型的低效工业用地，需要采取差别化的措施分别盘活：
一是利用型低效工业用地，即闲置土地和开发不完全地块。综合利用收回重供、未开发部分分割转让、新建厂房增加容积率等方式扭转低效用地现状。近期，高新区对国有公司平台上各工业地块中含未开发空地面积超过5亩的地块建立了清单，共涉及凤林厂房、中弘光伏等7个地块合计约133亩空地，拟通过新建高标准厂房进行开发。
二是停产型低效工业用地，即厂房闲置地块。这种类型须根据实地情况分类处理：实地为标准厂房的，建议通过产权转让、收回后带建筑挂牌、厂房租赁等方式盘活；实地为非标准厂房的，建议地块拆迁后重建。
三是产出型低效工业用地，即正常生产运营但亩均税收较低的工业地块，包括老旧工业区地块等。要实现此类低效用地的退出，须分阶段进行：与企业沟通、筹划增效或盘活路径，针对有发展前景的项目提供融资支持、税收减免等政策扶持鼓励其转型升级；对于企业转型升级后实际用地需求发生变化的，可以办理地块置换，如传统工业转型升级为科技研发的，由高新区收回原工业地块，并通过工业地产项目的精确产权分割转让，按照企业实际用地需求，置换研发用房；在一定时间内（比如两年）未进行转型升级或者未能成功转型升级的，停止办理立项、建设、环保等一切手续，停止政府项目申报，停止拨付扶持资金，倒逼低效企业与高新区签订收购协议，“腾笼换鸟”，有偿退出。
2、创新现有低效工业用地再开发模式
传统工业产业大面积、低价格、长年期的供地方式，既有悖于节约集约用地的方针，又无法应对创新型产业多元化的用地需求，因此，多元化的工业用地开发模式对于低效工业用地再开发而言，不可或缺。
一是创新土地利用方式。创新型产业用地具有用地需求多元化、不同用地类型混合成分高，研发用途比例高等特征。不同于传统工业园区，创新型产业园区多为中小微型创新型企业，对多样化、综合性的办公服务有较高的要求，因而，同一地块内土地混合利用开始进入到实践领域。南京市早在几年前就允许土地混合出让。南京紫金科技创业特别社区内混合用途地块出让时在规划设计要点中明确标明各类用地及建筑面积比例，商业配套一般不超过总建筑面积的10%，各类用地分别规范管理，如孵化器、加速器和中试用房用地按照科技研发用地管理，人才公寓用房用地按照保障性住房用地管理等。高新区也准备在东南液晶地块（利用型低效工业用地）上试点土地混合利用（生产研发、住宅、商业的混合），开发“芯”天地项目。
二是创新土地供应方式。采用差别化、多元化的工业用地供应方式是应对日趋紧张的土地供需矛盾、提高土地市场周转率的必然趋势。一方面，建议在土地一级市场供应方面试点弹性供应（弹性出让和先租后让），虽然目前武进区在弹性供应上的市场反响并不热烈，但从北京、上海、深圳、苏州等发达城市实施弹性供应的情况来看，在综合考虑产业和企业生命周期基础上形成的弹性年期出让和先租赁后出让的模式在降低企业初期的用地成本、加快工业用地更新速度、加强政府对土地市场的调节能力等方面确有一定的优势，相较于传统工业用地供应模式更符合中小微创新型企业的用地需求。如果能够进一步优化弹性供应年期设置（灵活设置10年、15年、20年等多个年期）、科学设定更具吸引力的出让价格区间（如：广州市弹性出让起始价=（弹性出让年期/50）*出让50年市场评估价），相信弹性供应很快会全面铺开。另一方面，建议抓住工业地产发展的契机，通过土地二级市场产权分割转让规则的规范和细化，建立工业地产开发提升地块亩均产值、推动创新型产业发展的示范典型，把更符合新产业用地需求的研发用地（包括孵化器、加速器、中试用房等用地）纳入可分割转让对象范畴，探索更小分割单元的精确产权分割。比如，可以用闲置土地和开发不完全地块范围内的空地新建高标准厂房，有效提升地块容积率，并通过精确产权分割转让引进创新型企业，切实提高亩均税收。
三是创新地块开发主体。目前，高新区低效工业用地再开发尚未设立运营平台，工作缺乏系统性，加上近年来地方财政压力始终较大，再开发资金缺口不小。针对这两个薄弱点，建议设立一个园区开发企业，建设并持有产业用房及其各项配套服务用房，统一负责产业用房的转让（包括分割转让）、出租等,同时拓展融资渠道，在保证国有公司控股比例不低于51%的情况下，引入社会资本共同开发。南京市紫金科技创业特别社区就设立了南京紫金（江宁）科技创业特别社区建设发展有限公司负责投融资及开发建设等事项。这种开发模式能根据市场需求建设标准厂房或者科研用房，实现“订单式设计”，而且在国有公司控股下更能符合政府规划和产业定位。实际上，高新区在现代创新产业园区地块已经进行了初步探索，该地块由武高新的全资子公司常州武智汇驰建设发展有限公司负责开发建设和运营管理（根据规划，该地块厂房可以按幢分割转让）。因此，高新区可以在已有实践的基础上，吸引社会资本入股园区开发企业，共享收益、共担风险。比如可以先在大诚纺织地块的再开发上进行试点，再由点及面推广。
发达城市在政府与社会资本合作层面走得更远，比如在低效用地再开发中引入“PPP”模式（即Public-Private Partnership），指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。上海市青浦区重固镇PPP城镇化项目便是典型案例：青浦区政府通过招标确定合作伙伴为中建八局和中建方程投资发展有限公司组成的联合体，采用PPP模式合作开发建设，合作周期为10年。为推动项目建设，青浦区、重固镇两级平台公司与中建联合体按照一定股权比例合资设立了项目运营管理公司——中建（上海）新型城镇化投资发展有限公司，其中，政府和社会资本的投资之比约为3:7，这种模式很好地规避了政府融资负债运营的问题。
此外，厂房闲置地块的租赁问题建议也逐步由上述园区开发企业牵头运营管理，或帮助企业将闲置厂房直接以租赁形式招商引资，或整体出租给专业运营商由其统一转租，以此确立高新区租赁运营管理平台，避免因企业自行租赁造成的二次低效用地和管理混乱。
四是创新地块开发监管模式。成熟的监管体系有助于低效用地的及时发现和有效处理，建议从“硬件”和“软件”两个层面创新。首先，“硬件”创新指的是打造低效工业用地动态化监管平台。2019年，高新区引进无人机技术，投资打造了智慧园区一张图平台，已经初步实现了最新影像与土地、规划、建设等业务数据图层的叠加。只须将该平台与原有土地利用动态巡查系统有效整合，在一张图上按照地块添加标签，标明出让合同或者划拨决定书载明的开竣工时间，并设立预警规则（如：开工或者竣工时限前六个月系统显示预警）、警报规则（如：超过开工或者竣工时限系统报警）等，实现地块开发的动态化监管，以便尽早发现低效用地以及督促企业按时开竣工。其次，“软件”创新指的是落实地块开发的监管责任。今年，与《工业用地使用权采用先租后让和弹性出让实施办法（试行）》（武政发〔2020〕40号）一并下发的还有《产出监管协议》，这份协议涵盖了今后产业用地开发的监管要点，同时也把监管职责从区级职能部门下放到各镇、开发区。今后工业用地开发从产业准入、供应方式的确定开始到达产之后的综合考核评价，开发区的监管始终贯穿其中。因此，建议开发区组织成立一个包括经发（包括发改、工信、环保）、规建、资规、科技、财政、招商、税务等部门在内的工业用地供应管理联合工作组，形成全流程、常态化监管机制。
（三）完善规则，制度保障
一要加快建立低效工业用地“双向”退出机制。鼓励企业根据实际运营状况以“协议收购”、“协商置换”等方式主动退出用地，促进存量建设用地的尽早盘活；严格落实《闲置土地处置办法》规定的无偿收回和《产出监管协议》约定的无偿收回机制，收缴土地闲置费，强制企业退出用地，缩短闲置土地存续周期。
二要尽快明确土地二级市场转让（包括分割转让）的具体实施细则。例如“独立分宗条件”涉及各职能部门的具体标准、容积率的认定可否引入第三方专业机构评估、鉴定的结果等等，以便充分发挥二级市场在低效工业用地再开发中的重要作用。
三要积极设立“双重”市场风险防范机制。随着创新型产业的快速发展，特别是工业地产的兴起，市场的风险系数也在加大。一“重”便是借创新型产业用地变相进行房地产开发的风险，建议开发区把对企业准入门槛、配套设施分割转让权限、开发企业物业保留比例、政府回购权限、擅自改变用途的违约责任等方面的明确要求写入土地供应合同；另一“重”是指借股权转让进行产权交易的风险，建议参照深圳市的有关规定，把建设用地使用权以及该建设用地上的建（构）筑物及其附属设施不得以股权转让或变更的方式变相转让明确写入拟供应地块的《产出监管协议》。通过提前防范的方式，避免在低效工业用地再开发过程中因缺乏风险管理预见性而造成市场过热或者“二次低效”。
四要科学建立低效工业用地再开发目标考核制度。每年年底根据具体的考核标准对开发区各相关部门进行绩效考评，督促再开发进程。
在土地供需矛盾日益加剧的今天，存量建设用地的优化配置和建设用地总量“减量化”已经成为解决资源瓶颈的强有力途径。我们应当立足于开发区的产业空间规划，结合园区土地利用特点，借助土地一级、二级市场，活用盘活存量方法，深度挖潜存量建设用地，敢于试点新开发模式，树立典型，由点及面，因势利导，深化节约集约用地水平，促进产业结构优化升级，全力助推“十四五”经济发展。