重启PPP的三大着力点

清华大学国家金融研究院分析师 杨小海
东方证券高级宏观研究员 陈达飞
“稳增长”风向之下，宏观经济的逆周期调节力度加大。2019年开年，除央行全面降准外，财政政策方面减税和基建也开始发力。同时，为了提振民营经济的投资，关于PPP的监管在也开始逐渐放松，各地的PPP项目回暖。PPP的政策在过去几年经历了“鼓励—叫停—重启”三阶段过“过山车式”的变化，很多地方政府和民营企业也因此经历了明显的债务膨胀周期。由于PPP在操作过程中被严重异化，并没有实现之前政府“移杠杆”和提高资金使用效率的目标。
那么，PPP模式为什么会在操作过程中被异化？异化的原因到底有哪些？新一轮刺激政策如何避免重蹈覆辙？对这些问题的反思，可为PPP未来长期的改革和发展提供有价值的参考。
PPP项目需减量增质 
在2013年国家审计总署对地方政府债务摸底之后，将地方政府举债途径几乎均堵死，但对PPP融资模式却网开一面。在政绩考核的压力下（比如扶贫、基础设施建设、GDP考核等），地方政府有着无限的举债冲动，PPP自然被地方政府定位成为一种新型的融资工具。中央政府对PPP的定位是希望通过政府与社会资本的合作，在提高资本运用效率的同时，撬动社会资本，缓解巨额基础设施投资需求和政府财政资金不足的矛盾。地方政府和中央政府对于PPP定位的差异，使得PPP在地方政府的操作过程当中被严重异化，严重违背当初鼓励PPP的初衷。
从笔者的团队去欧洲调研的情况来看，PPP模式在基础设施投资中所占的比例分布如下：德国小于1%，英国小于3%,瑞典小于1%。而从中国财政部公布的数据来来看，2018年11月PPP项目总投资额为17.5万亿元。假设这些项目在5年内完成投资，那么PPP在中国基础设施投资中所占的比例将达到20%左右，远高于西方国家。数量与质量往往是一对悖论，总量扩大，形式大于内容，也即效益不高的项目数量也就随之增加，这一方面会积压债务，另一方面也会削弱PPP模式本身对民营资本的吸引力。
因此，我们应该对PPP项目划定一个边界，设置一定的门槛，提高PPP项目的质量，减少PPP项目的数量，将PPP项目的投资规模总量限定在一个合理的比例范围之内。好的项目本身数量有限，能够发挥PPP融资模式优势的项目就更有限。只有在这种认识下才能够正确看待目前面临的PPP异化问题。
构建适用于中长期项目的预算制度 
根据《预算法》，地方人大每年只能够批准未来一年的预算，但PPP项目预算一般来说都是十或二十年，甚至更长的周期，这就使得预算期和PPP项目施工周期产生期限错配的问题。
OECD国家一般通过滚动预算来管理中长期财务支出，并且形成了年度预算支出的有效约束，中国缺乏这种机制。其实中国并非不想推行滚动预算来管理中长期财务支出规划，而是由于地方政府软预算约束问题、决定转移支付数额的规则不确定等诸多体制因素的影响，使得地方政府未来的财政支出难以预测，这些体制特征使得2008年开始实行“一省一市一县”滚动预算试点工作并没有取得良好的效果。目前滚动预算管理已被搁置。
西方发达国家通过中长期的滚动预算来管理短期的年度支出，并且对年度预算形成有效约束。由于决策机制和西方有着较大的区别，滚动预算在中国并不适用，但中国还需在中长期财务规划上探索出一条适合中国国情的道路。比如逐渐硬化地方软预算约束，加强地方人大对地方政府的监督，以及地方政府举债问责等。加强中期财务规划对年度预算的有效约束，保障地方财政的可持续性发展，进而解决地方短期举债发展和长期财政可持续性的矛盾问题。
加强PPP的立法
现在PPP赖以执行的法律基础散落在《公司法》、《预算法》、《采购法》、《招投标法》等多部法律之中，而这些法律条文在当初设立时并不是为了PPP而设置的，立法上的缺陷成为其在操作中被异化的重要原因。
首先，立法上的缺陷导致PPP的管理框架在国家顶层设计的层面没有理顺。目前PPP的管理框架是财政部和发改委各分管一部分内容 ，呈现出“双龙治水”的格局,但二者之间缺乏统一协调的机制。在2014-2018年间发改委和财政部发布PPP项目指导文件，部分内容缺乏一致性，部委之间有争夺PPP管理权限之嫌。同时，从我们课题组在地方政府调研的过程中得到的反馈来看，发改委和财政部的争权行为让地方政府在实施过程中左右为难，所以PPP在操作中被异化不能说与目前的这种管理框架没有关系。
其次，立法上的缺陷导致PPP立项缺乏有效监督。第一、从政府角度来说，目前上马的众多PPP项目很多都是地方政府一把手决定的，地方人大没有起到监督约束的作用。这种决策流程导致地方政府缺乏有效监督，在GDP考核的压力下，很多不适合用PPP模式融资的项目也被立项上马，这是导致过去几年PPP在操作中被异化的重要原因之一。第二、从第三方评估机构的角度来说，目前很难对立项过程进行监督。在笔者团队去德国调研的过程中，德勤作为德国PPP项目的第三方评估机构将60%-70%的PPP项目否决，这种方式在中国很难推行下去。因为，按照《采购法》和《招投标法》规定，PPP在立项进行第三方评估时需要通过招投标的方式选定第三方评估机构。这导致第三方评估机构在PPP立项过程中属于弱势的地位，投标方为了得到项目，很难有效监督PPP的立项过程，给出客观公正的第三方评估。
当前，在中国，与PPP模式相关的法律层级太低，缺乏国家层面的立法，主要是国务院层面或者国务院组成部门出台的部门规章，而且各部门之间的文件甚至自相矛盾。这些部门规章往往会随着国家政策基调的变化而不断调整，稳定性不够，不能给予PPP各参与方稳定的预期。由于PPP在国家法律层面和制度上的缺陷，造成各地各部门各自为政，重复与交叉审批的事情时有发生。由此可见，构建国家层面的法律和制度体系是用好PPP模式亟待解决的紧迫问题。
为了稳增长，与过去两年相比，2019年初的宏观逆周期调节力度有所增强，地方政府债务发行规模有了较大的扩张，这使得PPP项目逐渐回暖。前事不忘，后事之师。为了不让PPP异化的悲剧重演，各级政府机关、民营企业和第三方机构都需要反思过往，吸取经验教训。
综上所述，我们认为可以从PPP项目减量增质、构建适用于中长期项目的预算制度和从国家层面加强立法等三个维度入手，促使PPP模式长期健康的发展。