深化投融资体制改革的建议

    2020-07-02 15:41


    2012年至今我国投资体制改革逐步深化
    党的十八大开启了投资体制改革的新阶段。党的十八届五中全会明确提出要发挥投资对增长的关键作用,深化投融资体制改革,优化投资结构,增加有效投资。这一阶段,以2016年7月中共中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》为起始,以2016—2019年《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府投资条例》《外商投资法》《外商投资法实施条例》(以下简称“一法三条例”)的颁布实施为标志,投资体制改革深入推进,投资管理法律制度体系基本形成,投资进入高质量发展的新阶段。
    一是分类管理的投资管理体制更趋清晰。政府投资与企业投资分立管理的改革成果进一步巩固和深化。对于政府投资,管理更趋从严,投向更加严格,方式更加明确,政府投资通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式只能投向市场不能有效配置资源的公共领域项目,并着力强化政府投资决策和实施的公开透明。对于企业投资,更加突出自主决策和自主经营,简化项目核准和备案程序,实行负面清单管理,明确除核准目录范围内的项目外,一律实行备案制,并依托投资在线监管平台加强事中事后监管,落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
    二是投资管理法治化制度体系基本形成。过去大量部门和地方规定在投资管理效力层次和覆盖范围上有极大的局限性,外商投资领域“三法分立”也日益难以适应外商投资管理法治化、透明化,以及与国内投资管理趋向一致的要求。“一法三条例”的颁布实施,通过在投资每一个环节中设立能够起支柱和调控作用的若干制度,明确投资行为的实体性和程序性规则,为政府履行法定职责、内外资企业自主投资提供了行为依归,提升了投资管理的统一性、约束性和权威性。
    三是将融资机制创新纳入投资体制改革框架。《关于深化投融资体制改革的意见》作为历史上第一份由党中央国务院印发的投改文件,明确将“创新融资机制,畅通投资项目融资渠道”作为深化投资体制改革的重要任务加以推进,强调要大力发展直接融资,完善多层次资本市场体系,充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用,完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制,稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资。
    四是外商投资环境进一步改善。国务院先后印发了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》(国发〔2017〕5号)、《关于促进外资增长若干措施的通知》(国发〔2017〕39号)、《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》(国发〔2018〕19号)三个外资综合性政策文件,出台产业、科技、税收、人才等方面65条措施。2017年修订《外商投资产业指导目录》,外资限制措施减少近1/3。2018年出台新版外商投资准入负面清单,在汽车、金融、能源等领域推出系列开放措施。
    五是投资服务市场蓬勃发展。据2017年中国工程咨询协会统计,工程咨询行业中,勘察设计单位24,754家,监理单位7945家,招标代理单位6209家,造价咨询单位788家,从业人员已超过500万人。
    这一阶段,我国投资规模大幅度增长。2018年,我国全社会固定资产投资为645,675亿元,是2012年的1.7倍。2018年吸引外商投资1383亿美元,稳居发展中国家首位,规模再创历史新高。2019年1—11月,全国新设立外商投资企业36,747家,实际使用外资8459.4亿元人民币,同比增长6.0%。
    回顾四十余年的历程可以看出,投资体制改革在经济体制改革过程中一直扮演着改革先锋的重要角色。梳理演进历程不难发现,“放”是投资体制改革的主基调,市场化是投资体制改革的基本动力,而防范基于投资主体、来源和支撑体系市场化可能带来的投资过热过冷,进而引发的管理风险,又不断推动着投资监管体制机制和制度的改革创新,促使改革不断深化。
    四十余年来,通过大力推进投资主体和资金来源的多元化,完善咨询服务、招标采购、工程建设等投资支撑体系,建立健全法律制度和标准规范,有力发挥了投资对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的关键作用,促进了经济社会持续健康发展。
    投资体制改革面临的突出问题
    通过前述的分析可以看出,投融资活动不仅直接关切经济增长,而且还与行政管理体制、财税体制、金融体制以及国有资产管理体制密切相关。
    投资体制改革必须放在整个经济社会体制改革的框架下加以审视,要看到我国基础设施投资,在东中西部地区还很不均衡,养老、环保等社会基础设施和以科技创新为主体内容的新基础设施还有诸多短板,特别是要防范投资“妖魔化”倾向,破除将稳投资简单等同于“强刺激”的误区。当前,投资领域存在一些深层次矛盾和问题,亟须通过深化改革加以解决。
    第一,投资管理分散化所带来的碎片化、管理交叉问题尚未根本解决。虽然《政府投资条例》明确了投资主管部门综合管理的职责,但实践中,各级政府的投资主管部门、财政部门和各有关专业部门都具有一定的投资管理职能。这些部门在投资的管理上职能交叉,在投资安排上每个部门都制定了一套办法,有的按投资项目管理,有的按资金管理,程序各异,缺乏统一协调机制,一定程度上造成政出多门和管理混乱的局面。再加之,投资链条过长,项目前期、决策和实施涉及众多部门和地方,投资管理全过程横向和纵向的分权,导致我国投资领域统筹性不够,管理不尽协调,投资对经济社会发展关键作用发挥不尽充分。
    第二,投资项目精准化管理需要深入推进。投资要形成实物工作量的前提是投资项目者真正落地实施。这就对项目前期深度和项目投资的真实性提出了约束性要求。但实践中项目管理粗放问题突出。在政府投资领域,一些领域存在项目可行性研究变成可批性研究的倾向,投资超概算问题屡禁不止;企业投资领域,核准或备案后的监管还不够有力;外商投资领域,港澳台过桥投资占比较高,以先进技术主导的高质量外商投资还需大力引导。
    第三,融资不通畅问题不断凸显。最突出的表现就是民营企业融资难已成为难以根治的“老大难”问题。当前民营经济GDP占比60%以上,城镇劳动就业承担80%以上,全部市场主体占比近95%。但囿于管理体制、考核制度和责任追究等系统性原因,银行业对国有企业和民营企业实行差别待遇,导致两者在贷款比例上严重失衡。据2018年不完全统计,现在银行业贷款余额中,民营企业贷款仅占25%。
    第四,投资监管还不完全适应“放”的进程。政府投资终身责任追究制度没有建立,公开透明度不高,社会监督不够畅通。外商投资和企业投资监管重点需要进一步明确,特别是备案制事中事后监管需要破题,基层监管力量薄弱和能力跟不上问题突出,投资全过程动态化监管水平有待提升。
    第五,投资市场环境亟须改善。工程咨询服务和市场监管不到位,咨询服务的价值和责任没有充分体现。咨询服务标准和收费规范缺失,导致在有些行业和领域行业管理混乱、单位评价管理与实际水平不符、营私舞弊,乃至为政府决策咨询评估服务走过场等。
    下一阶段持续深化投融资体制改革的建议
    针对投资领域存在的突出问题,建议下一阶段深化投融资体制改革应聚焦发挥投资对优化供给结构的关键性作用、促进投资高质量发展这一目标,继续围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”的基本思路展开,在强化投资统筹的基础上深化分类管理,促进投资法治化、透明化和精准化,不断完善投资主体自主决策、银行独立审贷、融资渠道多元、中介服务规范、政府调控有力的投融资体制。
    1.强化投资统筹管理,突出协同配套
    一是强化规划的导向作用。通过五年发展规划纲要及区域和专项规划引导投资方向,促进国民经济发展和结构调整。
    二是强化改革协同。完善上下联动、横向协同工作机制,加强投融资体制改革与财税、金融、国企等领域改革的有机衔接,形成协同改革工作正向合力。
    三是强化投资年度统筹。在加强企业投资、外商投资统筹政策和信息引导的同时,每年根据宏观调控总体目标确定政府投资年度重点、金额和要求,汇总各行业、各领域政府投资,实现年度计划统筹安排,更好发挥政府投资的引导和带动作用。
    2.强化调控能力建设,完善调控机制
    一是突出经济手段的调控。投资规模和结构在今后一个时期仍将是经济调控的重点。要通过产业政策和行业标准,并合理利用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等经济手段,间接调控投资主体的投资行为。
    二是突出有效的信息导向。固定资产投资是立足现实为未来发展做准备的经济活动,信息是其决策的基本依据。要依托投资在线监管平台,统一投资信息发布制度,定期公开发布有关行业、地区投资现状和趋势信息,引导企业投资活动。依托各级政府投资主管部门、行业组织,加强相关法规政策的宣传培训,特别是对中小企业的投资引导和服务,促进政策普惠化。
    三是突出严格的法律约束。针对当前投资领域存在的突出问题进行专项整治,强化“一法三条例”对于义务性条款、法律责任的硬约束。
    3.强化投资监管和服务,规范投资活动
    一是以严监管强化政府投资管控。着力突出投资方向的公共性,规范项目前期要求,推进决策全过程公开透明,严格项目概算和决算的硬约束,并实行投资决策和项目实施终身追究制。
    二是以服务导向规范企业投资管理。着力于放,将投资管理的落脚点放到为企业投资活动做好服务上,更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,在服务中实施管理,在管理中实现服务,突出程序的简洁透明。实行民企专项贷款政策,打通投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,让更多储蓄转化为有效投资。
    三是以便利化扩大外商投资。落实《外商投资法》及其实施条例确立的外商投资促进和保护制度,全面清理对外资单独设置的准入限制,确保市场准入内外资标准一致,对外资实行准入前国民待遇。缩减负面清单,扩大正面鼓励。在矿业、制造业、基础设施、服务业领域推出更加开放的措施。修订《鼓励外商投资产业目录》,充分发挥外资在传统产业转型升级、新兴产业发展和区域协调发展中的作用,依法保护外国投资者和外商投资企业的知识产权,进一步提高投资便利化程度。
    4.强化市场服务体系建设,净化市场环境
    一方面,努力营造公平竞争市场环境。落实公平竞争审查制度,防止并严格治理区域分割、地方保护和行业垄断行为。推行普惠性产业政策,所有投资主体在国家没有禁止和限制的产业领域投资,在市场准入方面一视同仁,享有同等待遇。
    另一方面,着力完善社会咨询服务体系。引导和加强行业自律,实行从业登记、水平评价和信用记录制度,更加突出从业人员的职业责任约束,促进服务收费标准市场化,加强国际合作和互认,提升咨询服务在投资决策、项目实施和合同管理等方面的智力支撑水平。