关于高新区低效用地整治的思考和建议

早在2013年，原国土资源部就下发了《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》，江苏省成为城镇低效用地再开发试点之一。在高质量发展要求下，在深化供给侧结构性改革进程中，随着新增建设用地指标和规划空间指标的收紧，以及缩小征收范围的政策要求，土地利用已进入“存量时代”，存量建设用地的优化和减量化已经成为工业用地供给侧改革的主要目标。落后产能低效用地因其投入产出低、资源消耗高、环境污染大等粗放型发展特点，成为开发区现下低效工业用地再开发的主要对象。近几年，虽然武进高新区在低效工业用地再开发工作上积累了一定的实践经验，但存量建设用地仍然有较大的挖潜空间。新形势下，立足高新区开发现状和产业发展布局，如何加快落后产能低效用地退出，创新思路、完善机制，进一步优化土地利用结构，是有效提升土地产出效益，扎实推进经济结构调整和经济增长方式转变的关键。
一、低效用地现状
（一）低效用地的范畴
落后产能低效用地并没有官方定义，但在探索工业高质量发展的过程中，越来越多的城市聚焦于资源综合绩效水平的提升，以“亩产论英雄”和绿色发展为理念，逐步建立起以质量和效益为核心的工业企业资源集约利用综合评价机制，实际也丰富了“落后产能”的内涵。因此，以发展的眼光来看，单单从产业类别、能耗和排放标准来界定“落后产能”较为狭义，应从广义的角度去看待这类低效用地。
（二）低效用地的分类
基于目前对企业资源集约利用综合水平的考察，可以将落后产能低效用地从经济效益低效和社会效益低效两个层面进行区分。具体来说，经济效益低效包括利用型低效、停产型低效和投入产出型低效，社会效益低效指的是产业导向型低效，即狭义的“落后产能”低效用地，涵盖禁止类、淘汰类产业用地或者高污染、高能耗、高排放工业用地。
（三）低效用地的概况
1、现状数据。据统计，高新区现有落后产能低效用地共约6302.3亩，其中，利用型低效用地2312.6亩，停产型低效用地1903.2亩，投入产出型低效用地1909亩，产业导向型低效用地177.5亩。高新区落后产能低效用地总量相对较大，任务相当艰巨：利用型低效用地仍然占据较大比例，如善美药业、东南液晶等地块；停产型低效和投入产出型低效用地比例有所上升，如汉能光伏、回天新材料等地块，一方面因为受到国际经济下行的市场环境和政府专项整治政策的影响，另一方面也与现行资源利用评价体系向综合性方向转变有关；产业导向型低效用地占比相对较低，如聚缘木业、赛虹纺织品等地块，一方面是因为高新区注重项目的产业准入审核，另一方面也与目前缺乏明确的、系统的落后产能低效用地认定标准有关，统计数据可能会有所疏漏。
2、目前运行的综合评价机制。2018年，武进区出台了《武进区工业企业资源集约利用综合评价办法（试行）》（武政办发〔2018〕43号），确立了工业企业资源集约利用评价机制，将全区工业企业分为一般工业企业和重点排污工业企业，按照类别设置不同的百分制权重，然后从亩均实缴税收、亩均开票销售、单位能耗（电耗）税收、单位主要污染物税收、全员劳动生产率和研发经费占销售的比重六大板块对全部工业企业进行综合评价，并根据最终得分把企业划分成A、B、C、D四个类别。其中，A类为优先发展类，B类为鼓励提升类，C类为监管调控类，D类为落后整治类。D类企业是最终得分在全区排名后5%的企业，在实践中被认为是淘汰类企业，亟待集中整治。C类企业属于重点监管类企业，需要督促企业尽快开展提档升级、节能减排等技术改造。从2019年高新区工业企业资源集约利用综合评价结果来看，高新区共有560家企业参评，其中，A类企业179家，B类企业181家，C类企业141家，D类企业26家，T类（暂缓定类）企业33家。C类企业占比25.2%，D类企业占比4.6%，合计占比接近30%，盘活落后产能低效用地任重而道远。从落后产能低效用地的区域分布来看，无论是落后整治类还是监管调控类，南夏墅集镇区或者村庄范围内的老旧工业企业占据主要比例，经初步统计，这类企业占地总面积约714亩，预计将成为“十四五”期间加快落后产能低效用地退出工作的重点对象。
二、低效用地整治的实践情况及薄弱点分析
（一）盘活落后产能低效用地的现行途径
高新区在推进落后产能低效用地退出的已有实践中，采用以政府主导收储开发为主，企业自主发力盘活为辅的模式。政府最常见的两种盘活方式是收回重供和拆迁重建，其中，收回重供机制具有灵活应对闲置土地、开发不完全和厂房闲置地块等利用型低效和停产型低效用地的特点，使用频率较高。2020年高新区首次试水带建筑挂牌，即对厂房闲置地块“连房带地”整体收购后再重新供地，这种收回重供模式成功助推“纵慧芯光”项目科创板上市。另一方面，针对老旧工业园区企业或者集镇、村庄中的集体企业以及列入政府专项整治名单的企业等停产型低效、投入产出型低效和产业导向型低效用地，高新区大多通过整体拆迁来实现原低效用地的腾退，但进展较为缓慢。此外，企业自主发力盘活空闲土地、闲置厂房等利用型低效和停产型低效用地时，通常借助土地使用权的转让（包括分割转让）和厂房出租来实现，因而通过二级市场盘活存量还有很大的潜力空间。2020年7月，江苏省人民政府下发了《省政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号），在2019年国务院发布的《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）的基础上，进一步明确了土地使用权转让（包括分割转让）的基本规则，并把农村集体经营性建设用地入市地块纳入到适用对象中。由此，土地使用权转让（包括分割转让）的标准、流程呈现清晰化、明朗化的趋势。
（二）目前推进落后产能低效用地退出的薄弱点
虽然高新区在盘活落后产能低效用地工作中取得了一定的成效，特别是在利用型低效和停产型低效用地方面，但是结合“亩产论英雄”和绿色发展理念，还有以下三方面的薄弱点亟待克服：
1、落后产能低效用地的界定标准不够明确。标准不明确，不利于实施落后产能低效用地的差异化、系统性、精细化和专业化管理。但政策文件并未对这类低效用地设定统一的标准，各地须按照实际开发情况拟定测算依据、划定数值标准，这些依据和标准也非一成不变，可以根据经济发展情况进行修正。目前，武进区在实践中通过工业企业资源集约利用综合评价排名来划定落后整治类低效用地，并未明确各项测算依据的具体数值标准，虽然立足于土地产出效益，能够初步筛选出投入产出型低效和产业导向型低效用地，但这种界定方法不够直观，也不够全面。
2、推进落后产能低效用地退出的政策体系不够健全。目前高新区尚未形成一套完善的政策体系，落后产能低效用地退出尚未能形成从差别化退出到再次开发，再到后续利用监管的较为完备的存量工业用地循环利用体系。首先，激励机制和倒逼机制是两大薄弱环节。激励机制直接影响企业作为市场主体参与落后产能低效用地盘活的积极性。就当前实践来看，以政府收购方式腾退低效用地的企业并不参与地块二次开发，从协议收购中获取的收益有限；企业通过联合、兼并重组、协议转让、司法拍卖等方式取得落后产能低效用地企业资产进行生产经营的，也没有设立低效资产盘活奖励制度和出台相关优惠政策，企业有效利用低效工业用地资产进行项目开发的积极性不高。另一方面，倒逼机制是落后产能低效用地退出的“加速器”。《武进区工业企业资源集约利用综合评价办法》中虽然对C类监管调控类和D类落后整治类提出了要调控用地、用水、用能和排污等资源要素供给，依法依规提高要素使用成本，以倒逼企业加快转型升级或者加速退出市场，但至今未有配套政策出台予以落实。其次，对于现有的差别化退出方式，相关政策仍须进一步优化。举例来说，土地二级市场转让（分割转让）政策亟待进一步明确和规范。目前，市场上的产权转让（包括分割转让）可以分为两大类：一类是传统工业用地的产权转让（分割转让），即不涉及厂房内部结构的产权流转；另一类是符合创新型产业发展需求的工业地产项目的精确产权分割转让，即能够在厂房内部结构实现分割的产权流转。关于分割转让的问题，江苏省出台的《实施意见》中仅提到“分割转让部分应具备独立分宗条件”，但是具体涉及的规划、建设、消防等多方面的标准均未明确。实践中，就传统工业用地的产权转让（分割转让）而言，容积率达到0.2仍然是最重要的“门槛”，但目前的认定标准仍然是已登记的房产面积与地块土地使用权面积的比值，认定标准单一，与地块转让须达到25%的投资强度这一出让合同约定条款如何统筹仍有待商榷。就工业地产项目的精确产权分割而言，目前武进区的实施标准仍然是常州市在2019年出台的《关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见》（常政发〔2019〕60号）的有关内容，可分割对象为高标准厂房，最小分割单元为层。但是，高标准厂房本身就有严格的标准限定：四层及以上带工业电梯，容积率不低于1.6，建筑密度不小于35%，使用新增建设用地建设的，单宗占地规模应在100亩以上。高新区目前的高标准厂房较少，同时，按“层”分割的限定与创新型产业用地需求的匹配度并不高，在一定程度上会影响企业投资开发新项目的积极性。
3、推进落后产能低效用地退出的保障机制不够有力。虽然高新区采取多种方式推进落后产能低效用地退出，并取得了一定的成果，但由于尚未建立长效机制，且处置落后产能低效用地的手段还不够有力，因而推进这类用地退出的工作难度较大。首先，尚未形成从企业进区、土地供应到地块建成、达产和后续运营等全流程、多部门联合监管体系，从而造成监管介入不及时等问题。其次，目前法律法规以及相关政策对低效用地缺乏有力的强制性退出手段，落后产能低效用地处置成效有限。
三、低效用地整治的可行性建议
（一）完善政策体系，明确退出标准，优化退出机制
要畅通落后产能低效用地的“退出通道”，首先必须积极对上争取，建议出台一系列配套政策，进一步完善现有政策体系。一要明确落后产能低效用地的认定标准，进一步优化工业企业资源集约利用综合评价体系，把容积率加入到高新区工业企业综合评价测算依据中，与亩均实缴税收、亩均开票销售、单位能耗（电耗）税收、单位主要污染物税收、全员劳动生产率、研发经费占销售的比重六项指标一并测算，同时科学设定权重占比，每年年底进行考评，并根据近三年行业平均水平量化重点指标，比如容积率、亩均税收、亩均销售、资源消耗、单位排放等等，实现落后产能低效用地的直观化。指标数值建议先以3年为一个周期进行固定，后可视产业发展趋势、经济发展情况进行修正。同时，建议相关部门参照上海等发达城市，结合地区发展实际，制定产业结构调整负面清单，明确限制类和淘汰类产业目录，为市场提供产业导向。
二要优化落后产能低效用地退出机制，具体从四个层面提出建议：第一，建议成立工业用地监管工作组，实现对项目从进区、拿地、建设、投产到后续经营的全流程管控，具体落实招商、经发、规建、资规、科技、财政、税务等部门在各个环节的监管职责，特别是认定落后产能低效用地及拟定退出方案时各部门的分工，以畅通“退出通道”。第二，建议编制落后产能低效用地更新专项规划，强化统一规划和计划管理。以现有高新区工业用地数据库为基础，根据认定标准，初步筛选出落后产能低效用地清单，比如：可以调整使用武进区工业企业资源集约利用综合评价机制，将排名在后10%的工业企业归为D类（落后整治类），排名在60%-90%的工业企业归为C类（监管调控类），并采用“上图入库”的方式建立落后产能低效用地项目库。同时，结合国土空间规划，先以3年为一个周期，按照项目库清单逐宗拟定差别化退出方案，并将方案实施后取得的成果同步更新上图。第三，建议确立落后产能低效工业用地“双向”退出机制：一方面鼓励企业根据实际运营状况以“协议收购”“协议置换”“协议转让”等方式主动退出用地；另一方面，从法律、法规、政策层面进一步强化政府对低效用地的处置权能，严格落实《闲置土地处置办法》规定的和《产出监管协议》约定的无偿收回机制，收缴土地闲置费，强制企业退出用地，缩短低效用地存续周期。第四，建议灵活运用正向激励和逆向倒逼机制，借鉴发达省、市政策，实施差别化要素资源配置机制，在法律法规范围内对工业企业资源利用综合评价认定的A、B、C、D四类企业采取差别化用地、用水、用电、用气、用能、排污、信贷等政策，正向激励A、B类企业做大做强，提高要素资源使用成本倒逼C、D类企业加快转型升级或者加速退出。
（二）落实退出方案，分区域优化，分阶段退出
要加速实现落后产能低效用地的差别化退出，关键要以区域产业布局为导向，按照低效用地实地情况，拟定相适应的、有层次的退出方案，一些先进城市在推进这项工程的过程中也出台了一些创新举措值得学习和参考。1、区域优化方向及具体推进措施。根据城镇开发边界，可以将高新区划分为“圈内”和“圈外”地区，其中，“圈内”主要是城镇和工业园区，可以细分为南区的产业区、高铁站场区、南夏墅集镇区和北区（城市生活区）共四个区域，“圈外”主要是保留村庄和基本农田区。从已有的工业企业资源集约利用综合评价结果来看，高新区投入产出型低效和产业导向型低效用地较多分布在南夏墅集镇区以及村庄中，这些地块多为集体老工业地块，形式多为小微企业或者家庭作坊，布局分散且地块形状不规则，个性化情况突出。现就各区域优化方向以及推进相应区域内落后产能低效用地退出的具体建议归纳如下：产业区：聚焦产业转型升级，实施退二优二，重点发展战略性新兴产业和提升亩均产出效益。高铁站场区：聚焦产城融合，实施退二进三或者退二优二，重点推进基础设施建设和打造集研发、住宅、商业为一体的城市“新大门”。南夏墅集镇区：聚焦城市更新，实施退二进三，重点完善居住配套设施建设和提升镇区功能品质。北区：聚焦精致城市建设，实施退二进三，重点推进环境优化类公共服务设施建设和打造有质感、有内涵的幸福城市名片。保留村庄和基本农田区：聚焦美丽乡村建设，活用增减挂钩，重点发展高效农业和推进生态文明建设。
2、分阶段推进落后产能低效用地退出。落后产能低效用地的分阶段退出主要涵盖两个层面：一是依据高新区在综合各项评价指标基础上筛选出的C、D两类落后产能低效用地企业清单，结合产业发展前景和企业运营状况，按照先D类后C类的顺序，拟定分批整治或清退时限，建议配备考核机制确保工作实效；二是在逐宗拟定落后产能地块具体退出方案，特别是对C类企业实施调控时，建议分阶段推进。
（三）强化用地监管：构建监管平台，落实制度保障
要避免落后产能低效用地处置的滞后性，系统化、动态化的监管体系必不可少，主要包括两个方面：
1、建立工业用地全流程、动态化监管平台。“硬件”层面上，衔接土地利用动态巡查系统和高新区自主打造的“智慧园区一张图”平台，在“智慧园区”平台初步实现无人机影像与土地、规划、建设等业务数据图层叠加的基础上，进一步优化平台功能。“软件”层面上，落实工业用地监管工作组成员在各阶段的监管职责，包括严格审核进区项目，在项目开发过程中发现闲置、开发不到位情况时及时介入监管等，并进一步细化现有保障机制。建议同时在工业用地出让、转让时进行《产出监管协议》的签订，确保履约监管的全面性。此外，为防范借创新型产业用地变相进行房地产开发和借股权转让变相进行产权交易的“双重”市场风险，建议进一步规范转让审批流程和《产出监管协议》内容，把产权转让（包括分割转让）须经各镇、开发区审核通过写入《产出监管协议》。
2、建立落后产能低效用地退出目标考核制度。每年年底根据具体考核标准、对照退出计划完成情况对高新区各相关部门进行绩效考评，与各部门年终绩效考核挂钩，加速落后产能低效用地盘活进程。