省级开发区与乡镇特色园“一区多园” 协同发展实践与思考

江苏省宿迁市商务局

产业是区域发展、乡村振兴的关键，园区是产业发展的重要载体。推进省级以上开发区为主体，乡镇特色园为辅助的“一区多园”建设，做实做强基础设施、发展特色产业，是当前我市推进“四化”同步集成改革示范区建设的工作重点，也是我市全面推进中国式现代化宿迁新实践的重要举措。

一、“一区多园”特色园发展现状

2020年，我市出台《关于推进“一区多园”高质量发展的若干政策措施》，明确用3年时间实现“产业特色更加鲜明、集聚效应不断显现、区域带动能力显著增强”的发展目标。2021年初，结合重点小城镇布点要求，市商务局会相关部门、县区开展了“一区多园”试点创建工作。2021年4月份、12月份，市人民政府相继批复同意将上塘工业园区、马厂镇产业园等10个特色园纳入“一区多园”统一管理。三年来，各地加快推动“一区多园”发展，取得了一定成效。

（一）优化规划布局。各县（区）按照因地制宜、因园施策的要求，科学编制园区各类规划。截至目前，10个特色园参照当地发展规划，明确了四至范围，均不涉及国家级生态红线和省级生态空间管控区域；大部分特色园完成规划环评。

（二）创新体制机制。管理体制方面，贤官、双沟、上塘特色园获市委编办批复同意成立产业园管理办公室，为正科级建制，核定了相应的编制和领导职数。目前，三个特色园管理办公室正式运行，人员配置基本到位。高墟、马厂、来龙、龙河、界集由县（区）级机构编委会办公室批复成立产业园管理办公室，为股级建制。考核机制方面，将“一区多园”全部纳入全市开发园区经济发展水平专项考核评价范围，考核结果运用到开发园区；按月监测“一区多园”主要经济指标，注重过程性动态管理，着力提升综合实力。同时，聚焦项目引进，将特色园引进的符合主导产业项目纳入全市招商引资考核范围，推动加快项目集中、产业集聚。加强组织领导方面，泗阳县成立“一区多园”工作联席会议，县委、县政府主要领导为召集人，分别挂钩王集、新袁，坚持高位推动，统筹推进，及时协调解决各类问题。泗洪县先后召开4次联席会议，会办研究土地、财政、金融支持特色园发展问题。

（三）深化要素保障。一是实行用地计划倾斜。各县（区）积极保障乡镇特色园土地指标，鼓励支持盘活存量用地，推进低效用地再开发。二是强化政策资金支持。集成产业、科技、财政等市、县（区）级政策，支持乡镇特色园发展。三是强化金融扶持。鼓励银行业金融机构加大信贷投放力度，目前10个特色园共有金融网点52个。四是完善基础设施建设。县（区）、各开发区加强对特色园的基础设施建设支持，进一步提高项目承载力。

（四）聚焦主导产业发展。一是加快项目引建步伐。聚焦重点区域，强化大项目招引和服务帮办，推动项目快落地、快投产。二是推进主导产业加快集聚。紧盯园区主导产业链及细分领域，实施重大项目强链、关键环节补链、重点企业培育等行动，不断壮大主导产业。三是强化“一区多园”协同发展。沭阳经开区投入真金白银用于支持乡镇特色园的基础建设；泗阳开发区、泗洪开发区与乡镇特色园开展人员交流；宿城开发区筹集资金支持龙河特色园基础设施建设；宿迁高新区将符合特色园主导产业项目推荐到乡镇特色园。

二、存在问题

一方面，特色园自身发展存在一定瓶颈制约。一是规划水平不高。调研走访发现，部分园区总体规划和控制性详细规划不健全，大部分园区未制定产业规划，缺少土地、能耗、环境等指标，部分项目无法落户。二是产业发展质量不高。特色园产业结构层次整体较低，多集中在板材加工、电子件组装、服装加工等低端传统产业，产业结构相对单一，抗风险能力差，项目落户较为随意。新招引项目符合主导产业定位较低。三是管理机制不健全。目前，大部分乡镇特色园获市、县级机构编委会办公室批复成立机构，但存在部分人员编制未配置到位、缺乏专业招商人员等问题，部分工作人员兼职在岗。

另一方面，“一区”和“多园”协同联动方面成效还不明显。一是联动机制不健全。部分县（区）缺乏高位统筹，各开发区与乡镇特色园之间协同互动还停留在较浅层次上。省级开发区仅是协调、服务机构，不具备任何政府管理职能，对特色园的约束力不强，开发区发挥指导作用不明显。二是招商引资联动不足。目前，各地均未建立开发区、特色园一体化综合招商机制，缺乏项目流转和利益分成规则，大部分开发区和特色园专业招商人员存在“各招各的”“各自为政”现象。三是产业联动需求不足。有的特色园主导产业与开发区完全不关联，无法实现产业联动。相较于开发区，特色园在区位优势、产业集聚、人才招引、赋权审批等方面并无明显优势，无法享受相应政策。

三、加快协同发展对策建议

“一区多园”协同发展是一项重大制度创新，涉及面广、政策性强、关注度高，需要系统谋划、远近结合、重点突破。建议分步实施，发挥“1+1>2”作用，实现双赢协同发展。

（一）推动“物理整合”，实现认知同频

此阶段主要任务是厘清开发区管委会与特色园管理机构的管理权限和职责分工，推动“一区”和“多园”在发展理念上形成高度共识，在任务分工上有效协同。一是强化高位统筹。充分发挥市开发区建设和发展工作领导小组作用，深入落实全市“一区多园”协同发展方案，探索出台资金管理办法等政策文件，明确改革方向、重点任务和相关要求，不定期召开领导小组会议，协调解决“一区多园”协同发展的重大事项和问题。二是创新管理体制。按照优化、协同、高效的原则，建立健全乡镇特色园管理机构，科学合理配置职能。充分利用现有编制资源，实行人员编制分类管理，赋予特色园灵活用人自主权。强化人员交流，推动开发区与特色园实行人员互相挂职、交流。三是协同开展对外招商。整合“一区多园”招商资源，探索建立统一的开发区对外宣传和联合招商机制，将特色园招商人员充实到开发区专业招商队伍中，以开发区名义共同开展招商引资，避免拼资源、拼优惠、抢项目等不良竞争。强化产业链招商、中介招商，实施项目策源、跟踪对接、洽谈签约、落地服务、入库投产全流程一体化作战模式，确保招商引资取得实实在在成效。招商项目按照产业定位，分类落户开发园区，形成龙头企业、关键项目在开发区，配套项目在特色园的互补分工布局。

（二）推动“化学融合”，做实协同联盟机制

此阶段主要任务是部署实施“一揽子”打法，建立科学适用的合作和利益分享机制，切实加快“一区多园”协同发展。一是强化规划引领。各开发区根据经济建设和社会事业发展需要，研究制定和调整开发区发展的战略定位和建设任务，统筹制定开发区和特色园规划，指导各特色园一体化、特色化发展。各特色园科学编制本园区产业发展规划，规划要以国土空间规划为依据，统筹乡镇特色园发展空间需要，突出特色性、关联性、补链性，与主体开发区形成互补、融合发展。二是共谋产业集聚。鼓励全区域支持特色园加快项目集聚发展，对引进的项目可由引进方和园区按照约定比例对项目投资、产出进行分成。探索实施“飞地”政策，鼓励开发区将不符合本地主导产业项目流转至主导产业相符的特色园，建立健全产业转移机制，推动项目有序平稳转移。三是加强基础设施建设。建议各县（区）加强对特色园的基础设施建设支持，鼓励、引导社会资本和有实力的企业规范参与园区开发建设，进一步提高园区承载力。各开发区会同交通、住建、水利、电力等相关部门帮助特色园完善核心区基础设施建设。支持特色园创新方式，通过债券、融资等方式，加快基础设施建设，根据项目情况，可纳入主体开发区统筹运作。四是深化“放管服”改革。进一步向园区下放市级行政权力事项，在园区内推行“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，实现“园内事园内办”。对部分园区无法承接的行政权力事项，可由市区有关部门开辟绿色通道或选派人员入驻园区办理。

三、推动巩固提升，稳妥有序扩大整合成效

通过先行先试，不断总结经验，完善合作机制，促进区域之间的紧密合作、协同发展、共建共赢。一是搭建信息共享服务平台。建议各县（区）加快构建“一区多园”大数据平台，推进各园区土地、厂房、创新资源、政策服务等数据信息“上云”，实时感知各园区的经济运行、发展趋势、诉求建议等，推进“一区多园”数据及时统计监测、政策资源共享、产业招商协同、企业联动培育等，实现数字化统筹治理。二是科技创新共创体系。探索实施协同共建创新工程，省级及以上开发区向特色园开放科技创新、项目孵化、科技金融等各类创新平台，重点支持一批创新龙头企业和科技型中小企业。探索建立“一区多园”一体化创新服务中心，统一组织开展企业培育、技术咨询等服务，使“一区多园”成为培育规模企业、高新技术企业的重要载体。三是强化市场驱动。发挥好市场驱动产业发展的作用，探索以企业为主体的开发建设模式，支持设立事成后的产业促进机构，鼓励企业等市场主体跨区域布局，依靠市场规律和机制推进“一区多园”产业资源优化配置。鼓励以政府采购服务的方式将能够市场化的服务交由市场机构来提供，发挥市场化、社会化服务机构的促进作用。