关于新形势下国家级高新区跨越发展的趋势探析

自1985年高新区体系诞生以来，国家级高新区体系迅速成长为中国经济社会发展的主阵地和主引擎。当前，我们站在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的交汇点上，全球产业链供应链转移调整成为长期趋势，创新驱动发展模式逐步取代资源驱动型经济增长，开发区传统比较优势逐步削弱，高新区发展的国内外环境正在快速变革。但与此同时，高新区作为改革开放试验田、产业升级示范区、高品质生活配套模范样板的地位也愈发凸显。如何更好的顺应时代潮流，继续以高质量跨越式发展圆满完成党和时代交付的历史使命，是摆在所有高新区面前的一道必答题。笔者认为，可以从四个“应当”的维度进行思考和探究，也就是应当坚持党的全面领导，应当明确发展方向，应当营造有利于聚集科技创新资源的环境，应当以体制创新提升治理效能。

1985年3月，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，提出“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”，这是高新区首次作为国家战略提出。27年来，经过经过多次清理精简和战略调整，中国先后设立了169个国家高新技术产业开发区，这一政策体系成为了中国从计划经济向市场经济转轨过程中，扩大开放力度、促进经济发展、适用外部环境的代表举措之一。

根据《中国高新技术产业导报》援引科技部官方网站2019年数据，169家国家高新技术产业开发区生产总值已经达到12.1万亿元，占国内生产总值比重达12.3%。总营业收入达到38.6万亿元、工业总产值达到24.0万亿元、净利润达到2.6万亿元、上缴税额达到1.9万亿元、出口总额达到4.1万亿元。这些数字足以说明高新区在国民经济增长和地方区域经济发展的举足轻重地位。然而，当前随着国内经济社会快速深刻发展和改革，高新区体系面临的内外部环境也在深刻变革，并可能对高新区体系未来的发展产生重要影响。

一、高新区体系面临的国内外环境变化

（一）从国际环境看，全球产业格局面临深刻调整，产业链、供应链的转移调整成为长期趋势

近年来，新一轮科技革命和产业变革带来的新陈代谢和激烈竞争前所未有，数字化、网络化、智能化、新材料、新能源等各类技术的全方位发展和广泛应用，不仅带来了日常生活方式的变革，催生了新的产业格局，还将推动不同生产要素的相对权重深刻变化，进而导致了全球产业分工的深刻调整。新冠肺炎疫情更是对全球产业链、供应链的部分环节形成严重冲击。最重要的是，随着全球政治经济格局面临深刻革新，全球热点地区冲突风险陡然加剧，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义上升，部分国家开始抛弃数十年来形成的市场规则和分配格局，试图在产业链、供应链以及关键技术上对中国进行封锁，打造“去中国化”的新产业格局。在此背景下，中国基于构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的考虑，也开始更多地强调自主可控，对关键领域科技创新和高附加值尖端产业的重视和资源投入也在不断提升。根据世界贸易组织（WTO）等国际组织发布的《全球价值链发展报告（2019）》，从2008年开始，跨境生产占全球GDP的比重就从过去数十年的不断增长，变成了不断下降。这反映出全球产业的已经开始纵向整合，缩短供应链条，打造本土化区域化的产业链和供应链将成为未来一段时期全球产业发展的基本趋势。在这一大背景下，高新区作为中国高附加值产业的重要聚集地和全球产业格局中的重要参与者，既受到全球产业格局变化的冲击，也必须在中国构建全体系高附加值产业的历史大潮中占据重要位置。

（二）从国内环境看，高质量发展成为重心所在，传统的资源驱动型经济增长正在向创新驱动发展模式转变

“形成强大国内市场，构建新发展格局”，党的十九届五中全会明确提出把扩大内需作为战略基点，并就构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局作出了重要战略部署。特别在中国产业的跨越发展的当下，土地、劳动力、资本等生产要素在产业发展中的重要性正在下降，科技创新、营商环境、社会环境等占据了更加重要的地位。以科技进步对中国GDP的贡献率为例，2009年为39%，2020年就已达到59.5%，劳动力和资本两大传统生产要素则在价值分布中对应下降20%。

从这个意义上说，高新区要继续保持快速发展的势头，就必须顺应产业发展趋势，从过去以速度、规模为重的发展模式相向质量、速度、效益并重的高质量发展模式进行转变，实现从传统的资源驱动型经济增长模式过渡到创新驱动发展模式。具体来说，就是要把扩大内需同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，发挥作为全国科研创新和产业发展领头羊的双重任务，进一步加强关键核心技术攻关，加速打通从科技创新、生产分配到流通消费等诸多环节的堵点问题，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现依靠创新驱动的内涵型增长。

（三）从自身优势来看，传统政策优势进一步流失，作为派出机构的先天不足越发凸显

高新区体系诞生后，国家给予了土地、税收、企业支持政策等方面的显著政策优势。这也成为了高新区超越传统行政区划，从无到有、从小到大、迅速发展的重要比较优势。但近年来，上述政策红利基本流失殆尽，2007年工业用地招拍挂新规、2008年施行的《所得税法》和《高新技术企业认定标准》等相继剥离了土地招商红利、区域税收优惠政策、高新技术企业认定等方面的政策优势，与一般地区间政策优势、税收优势持续收窄。特别是十八大以来，随着全国范围内放管服改革的深入推进，全国各地都掀起了优化营商环境的热潮，非行政区与行政区在营商环境上优势也在持续缩小。

在传统政策优势不断流失的大背景下，高新区作为开发区的先天不足却越发凸显。大部分国家级高新区的身份定位是综合性功能区，其管理机构管委会作为政府派出机构，具有先天不足带来的多重隐患。一是定位不明确。国家行政机构设置中并无开发区管委会的相关表述，缺少坚实的法律界定，没有明确的行政主体资格。以政务服务为例，行政许可事项只能采取赋权形式由高新区代为行使，受理、审批、管理均由高新区负责，但相当一部分事项签章却必须以赋权的政府为主体，权责不匹配，特别是存在相当数量的事项无法二次赋权，在法理层面制约了进一步向基层赋权下放的可能，导致很多地方高新区探索的“一枚印章管审批”、“一支队伍管执法”等改革行为于法无据。二是职能扩张快。随着放管服、环保、社会综合治理等改革不断推进，高新区在社会事务、治安稳定、市场管理等方面的工作责任不断增加，倒逼管委会对应增加部门职数，倾斜工作重心，与建立初期高效精干的格局出现背离。三是财政收支平衡压力大。既要疾蹄奋进搞产业，又不能放松社会管理职能，大量的土地开发更是耗费巨资，财政压力巨大。比如根据广发证券发展研究中心2022年4月18日发布报告显示，169家国家级高新区中有128家城投公司仍有存量债，债券余额6552.1亿元，平均每个高新区城投公司负债51.2亿元。四是人事制度改革有待深化。既不能像企业型体制一般具有人事选聘上的灵活，又缺少政区合一体制的充足岗位。特别是冻结编制多年后，大部分中青年干部都是通过招聘方式，而非公务员招考方式进入管委会，数量严重不足，普遍不具有编制。尽管各地高新区都进行了档案封存、全员聘用等多种多样的人事制度改革探索，并高效的承担起园区发展的各项工作任务。但由于普遍缺乏编制，上级政府不予承认，发展层级非常有限，导致干部队伍人员流动性极大，干部梯队培养存在断层隐患。笔者曾经在工作中走访了多家高新区，普遍反映存在此类问题。

二、未来高新区发展可能存在的比较优势

（一）继续推动改革开放走深走实，当好深化改革的试验田、扩大开放的排头兵。

习近平总书记曾经说过：改革是破解体制机制障碍的关键一招，创新是引领发展的第一动力。高新区因改革而生，因改革而兴，其建立之初的战略定位就是国家改革开放的试验田，通过引入与国际接轨的经济政策，实现将社会主义优势与国外资金、技术的结合，探索适合国情的中国特色社会主义道路。邓小平指出“经验证明，关起门搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界”，“在坚持自力更生的基础上，没需要对外开放，吸收外国的资金和技术来帮助我们发展”。在这一理论基础上，作为深化改革试验田、扩大开放排头兵，高新区在过去近三十年中通过率先全面的改革开放赢得了良好的发展。未来，高新区也必须充分发挥改革开放先行者的角色定位，坚持强化顶层设计和规划引导，自主探索体制机制创新，在机构效能上继续保持领跑地位，才能让灵活的体制机制转化成引领发展的源泉和动力。具体来说，就要充分融入全球产业格局调整和国内发达地区产业梯度转移的历史浪潮，抢抓产业升级的风口，着力促进国际、国内两个市场、两种循环、两种资源的有效对接，成为国内企业“走出去”、国外优质企业“走进来”的重要纽带，打造开放型经济转型升级平台，构建起内资外资企业有序竞争的市场环境，在全国产业调整中“作示范、勇争先”，进一步守牢和巩固作为中国经济社会发展主引擎和主阵地的重要作用。

（二）继续引领科技创新和成果转化，打造推动产业升级的示范区。

邓小平曾经为高新技术产业开发区工作会议题词：“发展高科技，实现产业化”。作为火炬计划的重要产物，高新区的使命就是促进高新技术产业的形成和发展。特别是当前国际政治经济格局深刻调整，全球产业链供应链面临重构风险与日俱增，党的十九大报告明确提出“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”，将产业集群建设作为抢占全球产业发展制高点的重要手段。作为全国高新技术产业的高新区，这不仅是巩固高新区发展根基的重大历史契机，更是高新区在中国发展中的使命和责任。下一步，高新区必须继续致力于以强化创新平台建设、加强关键核心技术攻关和促进科技成果转移转化为重点，打造“以知识密集型制造业”为核心的现代化产业体系。具体来说，就必须发挥近三十年来积累的新兴产业优势，积极策应重大科技创新行动，发展和建设重大科技创新平台，发展一批高技术产业领域大企业，在推动全国产业升级的历史大潮中当好的主力军和排头兵。

（三）继续发挥科技生态产业新城的发展定位，打造服务人民美好生活需求的模范样板。

当下全球产业竞争归根到底是人才的竞争，而人才的“引、育、留、用”就必须顺应人才对美好生活的向往，这既包括教育、医疗、商业、交通等传统城市公共服务配套，也包括生态环境、休闲娱乐、文化艺术等高端服务配套。在这一点上，相较传统行政区，高新区体系有着独特的优势。作为新兴的产业功能区，高新区普遍起步于城市的城乡结合部或郊区，并在发展扩张的过程中逐步吸纳了更多的郊区，从一片农田快速发展成为了产业聚集区和新城区。由于基本上都是新建区域，规划、建管水平普遍高于受到条条框框难以大拆大建的传统行政区域。例如，南昌高新区，秉承产城融合的发展理念，将原来作为建设用地的艾溪湖周边土地因地制宜，还原自然生态，坚持原土护坡，缓处草坡入水，陡处生态绿格网保护，保留了面积达2600余亩的城市“绿肺”——艾溪湖湿地公园，并打造了13公里的城市绿道，让市民体验独具特色的城市旅行。尽管为此投入了数十亿的资金，并占用了大量的优质用地，但经过十余年的持续完善，加之图书馆、美术馆、文化宫、艺术节等文化资源持续注入和名校名医院的相继落户，艾溪湖湿地公园与其周边的南塘湖公园、瑶湖公园等共同构成了南昌高新区全域公园建设的核心资产，周边常住人口超40万人，多家国内龙头企业都看中这一区域的强人才吸引力，决定在周边投资建厂。所以，未来国家高新区应当继续做好产城融合等既有工作的基础上，针对人民对美好生活向往和需要不断多样化、多层次化、多方面化的发展趋势，打造更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活的美好生活需求，进一步增强园区企业主体和人民的幸福感。

三、未来高新区体系发展应当坚持的原则

当前，我们站在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的交汇点上，外部环境不稳定性、不确定性因素不断增加。国内宏观经济政策深刻调整、人民群众对经济社会发展的期盼愈发高涨、全球产业格局面临系统性调整、国际政治和经贸风险不断上升，高新区体系面临的挑战前所未有。如何在新发展时代顺应发展潮流，继续以高质量跨越式发展圆满完成党和时代交付的责任使命，这是摆在全体高新区干部面前的一道必答题。笔者认为，有这么一些原则必须坚持：

（一）应当坚持党的全面领导，发挥党建引领和带动作用

与美国等西方国家以市场为主导的科技园区建设不同，中国国家开发区建设是政府主导的产业园区建设。根据《国家高新区创新能力评价报告2018》的观点，比较各国，政府主导的科技园区建设发展不快和不成功的先例很多，即便市场自发形成的科技园区（除硅谷外）能与中国国家高新区发展成效比肩的园区也不多。究其原因，还是中国的开发区建设具有极强的政策针对性和方向性，能够有效的协调人财物智等各类型资源。正如习近平总书记所说，“党政军民学、东西南北中,党是领导一切的”。在当代中国改革发展进程中，只有中国共产党才有强大的群众组织力和社会号召力，能够将弥散的个人力量凝聚为社会合力，这是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我国高新区建设取得跨越发展的关键所在。不论是把方向、谋大局、定政策、还是落实改革，中国高新区发展建设的历史实践都充分证明，坚持党的领导、加强党的建设、落实党的路线，是高新区发展建设的“根”和“魂”，无论什么时候都不能弱化。

作为全国高新技术产业发展的主阵地和科技创新进步的主战场，高新区必须持之以恒不断提高政治站位，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实把党中央决策部署和各级党组织的要求贯彻进经济社会发展的各方面和全过程。加强经济社会发展工作制度化建设，完善党政系统研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大发展政策的工作机制，增强依法做好经济社会发展工作的能力和水平。全面加强新时代党的建设，提高党的建设质量。坚持和加强党对意识形态工作的全面领导，牢牢掌握意识形态工作领导权、管理权、话语权。深入学习贯彻中国共产党一百年的宝贵经验，夯实“不忘初心、牢记使命”长效机制，走好新时代长征路。全面贯彻新时代党的组织路线，加强干部队伍建设，落实好干部标准。实施领导干部素质提升计划，优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂经济、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平。完善担当作为激励机制和容错纠错机制，健全及时奖励制度，加强对敢担当善作为干部的激励保护。要巩固和完善园区乡镇、街道基层党组织建设，发挥战斗堡垒作用；推动园区国有企事业单位、非公企业组织党建工作，发挥基层党建的引领和带动作用。

（二）应当明确各自发展方向，形成错位发展的比较优势

创新政策中有一种政策类型是使命驱动型创新政策，是指创新政策的设置要基于国家战略和重大公共利益。高新区的诞生和发展都是基于党和国家的改革开放战略，其成立伊始就肩负起了发展引擎的使命。但从现实发展层面看，国内不同高新区的发展现状和策略方向还是具有较大的差距。根据科技部火炬中心编发的《2020中国火炬统计年鉴》，2019年全国排名第一的中关村科技园区营收达6.6万亿元，是169家国家级高新区平均营收的28.9倍。这充分说明了，即使同为国家级高新区，不同高新区资源禀赋和发展阶段互不相同，差异极大。如果不能突出发展重心，盲目趋同发展，资源聚集效应必然导致强者愈强、弱者愈弱的结果。

对于高新区而言，只有承认差距、认清形势、研判走势、把握大势，实事求是的分析产业配套、科技资源、交通区位等，将园区置身全国乃至世界大格局中寻找定位，谋划发展，精准对接全球产业链、供应链、创新链、价值链，坚定不移的从发展生产力角度推进干部人事、投融资体制、招商引资、土地管理等重点领域改革，才能突出主导产业，实现特色发展和错位发展。要围绕自己的特长，围绕1—2个产业链细分领域，加强产业链的补链、延链、强链，重点突破，力争将其培育成为具有国际竞争力和影响力的产业集群。特别是要以现代科学技术，尤其是信息网络技术为主要支撑，以新的商业模式和管理方法，形成新的产业生态，增强自身的多元化核心竞争力。

（三）应当营造有利于聚集科技创新资源的环境，不断推动产业提质升级

党的十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。中国已转向高质量发展阶段，传统的人力、资源、环境等要素成本陡然上述，高新区只有不断提高科技创新水平，在产业链、价值链上继续攀高，才能更好的掌握未来发展的主动权。

要实施好创新驱动发展战略，就需要在高新区营造有利于创新创业的环境和生态。一要进一步完善体制机制，充分发挥党、政、企、院校各自的作用，要在体制机制问题上不断探索改革试错，深入推进“放管服”综合配套改革，积极转变职能，加速培育现代化市场制度，最大限度营造良好的市场竞争环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用，让企业等市场主体和院校等研科创主体成为技术创新的主力。二要积极制定有利于增强创新创业的动力机制，有利于科技创新资源的积聚的政策措施，争取在科技成果处置权，收益分配和股权激励，科技和金融结合创新人才吸引，创新人才使用等方面的政策有所突破。三要抓住产业升级这个“牛鼻子”，围绕做大体量、做足增量、做优存量，在高端补链、终端延链、整体强链上寻求突破，抢占前沿高地。四要鼓励和支持企业加强创新能力建设，搭建企业内的创新研发中心、工程技术中心等，积极支持企业和科研院所承担国家科研项目。五要健全和完善科技创新服务体系，完善科技成果交易转化机制，努力打通科学研究、技术创新、成果转化、中介服务，企业创业孵化等内容间的壁垒，推动产业提质增效升级。

（四）应当以体制创新提升治理效能，继续保持管理和服务优势

过去，中国高新区成功经验之一就是因地制宜的建立了简洁高效的管理体制，从而最大限度体现了经济发展优先的原则，集中精力财力物力处理园区建设事宜。几十年来，高新区通过持续的体制创新，不仅保持了制度与自身发展需求、制度与外部环境的良好互动，更为国家开拓投资体制改革、土地制度改革、行政管理体制改革、社会保障制度以及企业制度改革等一系列体制机制创新举措。但随着已开发面积的不断增加、常驻人口不断增多、社会职能的日益复杂，高新区也必须按照市场规则集中财力物力，在主导产业扶持、投融资安排、征地农民安置、城市建管、社会事业等问题上适时调整，酌情平衡。这就改变了“小政府、大社会”的新型管理体制，再次产生了政府机构垂直对口、人员臃肿、包袱过重的问题，但同时，这些社会管理职能又成为了新时代高新区发展中的重要资源，不仅对社会建设，也对产业发展产生了积极作用。所以，高新区必须平衡好在不同领域承担的管理职能，最大限度发挥“小政府、大社会”的管理和服务优势，在建设“服务型政府”原则指导下，以体制机制创新推动管理体制的效能优化，通过自我挖深挖潜实现维护好长远发展的根基。要继续建立和维持好精简高效的管理体制，实施扁平化管理模式，优化政务运行和决策实施流程，实现管理的科学化和合理化。要实行灵活用人制度，建立更接地气、更能甄别人才的选人用人机制，尽可能搬掉职务上的“铁交椅”，真正实现人力资源的合理流转、有效利用，能进能出，能上能下，才能始终支持高速发展的体制机制活力。同时，各地政府也应当在合法合规的前提下对高新区体系的体制机制创新给予更多的政策空间，特别是对土地、人事等关键领域、关键问题应该进一步松绑解捆，充分发挥高新区体系的试验田作用，为其他行政区域改革提供有效的借鉴和参考。

（锡山经济技术开发区政研室）