关于生态工业园区环境保护管理政策优化的调研报告

连云港经济技术开发区政研室   

随着工业园区经济社会发展，资源环境与可持续发展矛盾问题越发突出。加强生态工业园区建设，着力环境保护管理优化，对于在连云港市乃至江苏省探索示范性生态文明建设之路具有十分重要的意义，是实现工业园区合理布局、资源优化配置和加快产业结构调整的有效途径。而在此过程中，完善的政策支持与引导尤为关键。

开展生态工业园区环境保护管理政策优化调研有助于开发区加快实现环境管理战略转型，从而大幅提升生态工业园区建设的管理水平、环境绩效及可持续发展稳定度。

一、生态工业园区发展历史及现状

（一）生态工业园区概述

生态工业园区是依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而建设的一种新型工业园区。它通过理念革新、体制创新、机制创新，把不同工厂、企业、产业联系起来，提供可持续的服务体系，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，建立“生产者—消费者—分解者”的循环方式，寻求物质闭环循环、能量多级利用、信息反馈，实现园区经济的协调健康发展。生态工业园区改变了传统的“资源—产品—废物排放”线性经济模式，形成“资源—产品—再生资源与回用”的新型经济模式，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，不仅是破解经济发展资源环境瓶颈的内在要求，也是工业领域践行生态文明的重要途径。

（二）我国生态工业园区发展现状

纵观全国生态工业园区建设实际，各地区因地制宜，特色鲜明，尚未形成统一的发展模式。面对日益强化的资源环境约束，我国对生态工业园区发展提出了更高要求。从根本上而言，生态工业园区规划建设的最终目的，立足于环境效益、社会效益、经济效益等整体提升，关注可持续发展战略实施。

江苏生态工业园区建设工作走在全国前列，连云港经济技术开发区（以下简称开发区）是1984年12月国务院批准设立的首批国家级经开区，在最新公布的国家级开发区和全省国开区科学发展综合考核评价排名中，分别位列27位和13位。开发区立足资源禀赋、产业基础，重点发展新医药、新材料、新能源、高端装备制造等“三新一高”特色产业，加快项目集群集聚。目前，区内已集聚中国建材等40多家世界500强企业、跨国公司和央企投资兴业，形成了抗肿瘤新药、风电装备、汽车零部件等特色产业集群。

环境保护管理工作是生态工业园区建设的核心内容，但以当前开发区生态工业园区环境保护管理工作现状而言，其受多重因素影响，相关政策规制尚有不足，对可持续发展战略关注不足，相应的技术支持、制度约束、公众参与等环节管理，并未发挥其最大效力，各子系统的稳定性不高，包括产业共生体系、生态景观体系以及环境管理体系等，对其整体性建设考虑不足，难以满足园区可持续发展需求。简单来说，开发区生态工业园区环境保护管理政策体系还存在薄弱之处，与动态发展的生态环境建设需求有所差距，逐步优化势在必行，如何通过支持性、规范性的政策引导在欠发达地区顺利实现园区生态建设绩效亟需引起政府的高度重视。

二、生态工业园区环境保护管理政策存在的问题

生态工业园区寻求的是比简单的遵守法制、法规成才更高的环境绩效，它的发展政策与一般的政策有明显的区别。同时，我国生态工业园区的实践依然处于实验阶段，其发展政策也会带有这个阶段的特征。概括来说，我国生态工业园区环境保护管理政策具有以下几方面特征：

（一）政策滞后于实践，属于“追赶问题型”

首先，连云港经技术开发区批准成立于1984年，是首批国家级生态工业园区，而《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定（试行）》正式出台于2003年，《生态工业示范园区规划指南》出台于2005年，而2010年国家才正式将发展低碳经济作为重点纳入生态工业园区建设和发展中，属于问题追赶型。

其次，政府大多是在建设生态工业园区过程中出现了某种问题时才采取措施，而不是在问题出现前就采取某种措施预防。以开发区大浦工业区为例，工业企业聚集于该区域，与居民小区近距离混杂建设，在特定气象条件下，排放的废气严重影响周边居民正常生活，这成为了开发区扩大发展的瓶颈之一。政府被逼采取一些措施，包括投入资金设置废气收集处理装置等，应用科技手段改善周边地区空气环境。

总之，我国生态工业园区先有实践、后有政策法规，在其建设过程中摸着石头过河是其特征之一。

（二）缺乏总体政策设计，增加了环境保护政策和产业政策之间的协调难度

首先，生态工业体系的建立还没有成为管理者指导工业发展的基本理念，虽然有些地区的企业本着清洁生产的理念开始了他们的生态工业实践，但基本都是自发形成的，而不是系统环境保护政策引导的结果。这就说明，我国生态工业园区环境保护政策始终上升不到理论的高度，并且不能系统化。

其次，我国生态工业园区涵盖的行业非常复杂，从钢铁到建材的七个重要行业都涉及到了，行业的不同也会导致适合其发展的环境保护政策不尽相同。对于开发区这样以“三新一高”为主导产业的生态园区，无疑加大了总体环境保护政策设计以及政策之间协调的难度。

同时，我国政府在主管环境保护和经济发展的部门之间未达成一致，这样，环境保护政策和其他政策之间就很容易冲突，经济发展部门制定的政策甚至会不利于环境的保护，而环境部门制定的政策有时也没有考虑到经济效益。

上述三个方面说明了我国生态工业园区发展政策和环境保护政策之间没有交流以达统一，并且制定政策部门没有进行高质高效的协调沟通。

（三）环境保护政策在实施过程中面临法制和技术上的局限性

近年来，生态工业在我国得到了一定的发展，也有了如《清洁生产促进法》等相关法律，但立法方面仍旧匮乏；而《清洁生产促进法》的不少条款都是建议、引导性的，缺乏强制性。同时，现行的政策法规着重于促进单个排污者减少污染物的排放，侧重于要求企业减少对有毒有害物质的使用。而实际上，单个企业是难以达到“零废物排放”的理想效果的。在生态工业园区内，由于其目标是总体的废物减量化，不是单个企业或者少数几个企业的鼓励效果，是面而非点，是结果而非过程。

三、生态工业园区环境保护管理政策建设策略

我国生态工业园区规划建设的目标，立足于社会效益、环境效益及经济效益的协同增长，其中环境保护管理作为重点工作内容，是一项系统化工程，关涉到多个要素的参与，相关政策建设应实现全面覆盖。本研究着重从准入、监管以及评估三个环节入手，提出了以下几种生态工业园区环境保护管理政策建设策略：

（一）制定严格的环境准入制度，提高准入标准

生态工业园区是一个不断发展建设的过程，在招商引资期间，需制定严格的准入制度，从源头上保护环境免遭破坏或污染。现阶段而言，尚未形成环境准入统一意见，相关政策建设多集中在准入指标、行业限制等方面。以开发区为例，先后制定了《产业准入负面清单》、《新医药产业环保准入导则》等规章制度，对高能耗、高污染的三类工业建设项目予以拒绝，但由于缺乏具体的操作细则和针对性的指标，园区招商引资阶段的环境保护实际操作性仍然不强。因此，政府应以国家政策规范为导向，结合生态建设需求，制定更加具体而严格的准入标准，从产业先进性、资源能耗标准要求、污染防治技术标准等几个方面入手，建立可量化的评估标准，引导产业结构转型升级，同步提升工业园区经济效益、生态效益等。

（二）加大生态环境保护力度，强化监管

目前，工业园区越来越重视对落实建设项目全过程开展环保监管，2011年国家环保部曾以江苏为试点，率先开展了环境监理相关工作，对推进环境保护管理工作建设发挥了重要作用。基于既有经验，生态工业园区应进一步完善环境保护管理政策体系建设，加强监管力度，全面覆盖项目环评、建设、竣工投产等各阶段。开发区编制并出台了《开发区工业企业环保规范化管理建设指南》，并通过企业试用建设指南，在实践中不断修订，最终形成我区企业环保管理的实用型用户手册。同时，定期跟踪建设项目环保管理情况，强化技术指导和管理宣教，协调解决生产过程中出现的各类环保问题，确保污染物全面达标排放。全面排查区内企业存在的现有环保问题，建立“一企一档”制度，实施“逐项销号”机制，督促问题企业抓紧落实整改措施，对进度缓慢的，责令限期完成整改并纳入企业环境信用评价体系，限期未能完成的，责令停产整改。

（三）完善园区评估体系，提高管理水平

自2003年以来，开发区就已建立并通过了ISO14001环境管理体系认证，通过体系审核来评估生态工业园区建设绩效。在制度设计上，组织园区相关部门开展了ISO14001内审员培训工作，提升评估工作有效性，目前已经顺利完成4次换证，体系运行持续充分有效，提高了全区环境管理水平。建立健全了完善的在线监测系统，确保了区内企业稳定达标排放，并制定了环境在线监测设施建设的要求。对于园区内的土壤、水体和噪声定期通过连云港市环境监测中心检测，建立大气自动监测站24小时不间断监测园区环境空气质量，定期公布相关信息。同时，完善了园区综合信息系统，及时让企业和公众了解污染物的产生、处理及流向信息、清洁生产信息、生产工艺信息、环境处理技术、设备及国内外最新的环保动态，全面构建了生态工业园区评估体系。

四、生态工业园区环境保护管理政策保障的建议

生态工业园区环境保护管理并非一蹴而就，是一个动态调整和优化的过程，需要健全的保障机制作支撑。基于上述分析，结合实际情况，有针对性地提出了以下几种生态工业园区环境保护管理政策保障机制，以供参考和借鉴。

（一）产业政策

根据国家《循环经济促进法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《主要污染物总量减排统计办法》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》和《清洁生产标准》等法律法规及标准，结合我国生态工业园区实际，制定区内节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用的法规和循环经济发展的指标体系，科学论证并确定重点行业污染物排放限值和生态环境的指标体系，实施标准的综合效应评估体系；制定生产者责任延伸制度，明确生产商、销售商、回收和使用单位以及消费者对废物回收、处理和再利用的法律义务。强化规划的严肃性，严格入区标准，入区项目应与主导产业和产业链的延伸协调一致。凡纳入规划范围的产业园区，应根据生态工业园区建设规划制订鼓励、限制类产业目录和入区项目能耗、排放标准，禁止限制类项目进入园区。

（二）税费政策

对高科技、高投入、高产出的重特大项目，生命健康、先进材料、大型装备、精密机械、现代服务业等园区主导产业项目，以及其他类型可科技含量高、符合产业规划方向的项目，应加大财政扶持力度，推行“一企一策，一事一议”的办法，个案协商，给予税收的优惠，综合运用税收优惠支持产业链延伸的关键项目和废物资源化利用等项目，扶持生态工业园区建设。

（三）财政政策

将生态工业园区建设重点项目纳入地区年度资金支持的重点领域。园区管委会安排的节能及循环经济专项资金、科技研发资金、环保专项资金等要向环境保护项目倾斜。通过专项补助、贷款贴息等方式，加大对生态工业园区建设项目支持力度。推进企业清洁生产标准制定，建立园区循环经济发展激励制度。建立清洁生产审核机制，对进入园区的企业开展清洁生产强制审核，制订重点行业清洁生产评价指标体系，制定优惠政策培育和奖励环境友好型企业。按照综合开发、高效利用的要求，鼓励企业按照循环经济理念，在保护中开发，在开发中保护，实现资源能源高效利用与生态环境和谐统一。

（四）监管政策

针对园区环境质量情况和企业环保规范化管理情况，将水、气、土壤、危险废物等环境全要素，项目招引、建设、投产等事前事中事后监管全过程，制度建设、管理实施、绩效评估等全方位纳入监管政策系统，通过系统分析规范环保管理。积极参与省以下环境监测、环境监察垂直管理体制改革，从制度设计上避免环保行政执法受到地方的干扰，真正实现环保有效监管。生态工业园区在全过程、全要素、垂直化监管政策设计上可先行先试，积累经验，从而为园区环保精细化管理保驾护航。

总而言之，我国生态工业园区环境保护管理政策优化实践十分重要和必要，是社会可持续发展的重要内容，理应得到广泛关注。未来随着生态工业园区建设发展，相应的环境保护管理工作可能会面临着更多挑战，建立健全政策体系至关重要。