关于国家级开发区促进土地集约利用的对策建议

锡山经济技术开发区政研室  

开发区的土地资源是开发区产业发展的承载载体。当前，我国国家级开发区的土地集约利用情况总体较好但存在结构性差异。究其原因，开发区的土地利用规划有待完善、开发区发展过度追求速度、开发区之间同质化竞争、开发区土地盘活利用机制缺失等因素是其堵点。为促进开发区土地集约利用，应该加快完善开发区土地利用规划、完善对开发区土地利用的管理、完善开发区土地利用评价制度、完善开发区低效利用土地的回收盘活利用机制。

一、现状分析

当前我国开发区的土地集约利用情况总体较好但土地收益略有下降，不同区域间的开发区、不同类型的开发区之间均存在较大差异，土地管理绩效有待进一步提升。

（一）开发区土地利用程度总体良好，土地集约利用各项指标均较上年度有所提升。截至2021年12月31日，579个国家级开发区土地开发率89.66%、土地供应率92.84%、土地建成率92.47%，分别比上年度提高0.23个、0.33个和0.13个百分点；工业用地率47.78%，提高0.74个百分点；开发区综合容积率1.02、工业用地综合容积率0.95，分别提高0.02、0.01；建筑密度33.42%、工业用地建筑系数53.61%，分别提高0.71个和0.37个百分点；工业用地固定资产投入强度10711.51万元/公顷、工业用地地均税收760.90万元/公顷，分别提高9.04%、9.17%。

（二）开发区土地集约利用还存在一些问题。一是部分开发区土地利用程度偏低。16个国家级开发区土地开发率低于60%，29个土地供应率低于60%，24个土地建成率低于60%；边境经济合作区土地开发率平均约为80%，比全国平均水平低了近10个百分点。二是部分开发区土地利用强度有待提高。96个国家级开发区的综合容积率低于0.6，近4成边境经济合作区的综合容积率不到0.6，近6成国家级开发区工业用地综合容积率不到0.6。三是存量挖潜空间较大。579个国家级开发区批而未供土地1.57万公顷，占规划建设用地面积的3.11%；闲置土地0.06万公顷，占已供应国有建设用地的0.14%，土地闲置率比上年度增加了1倍，西部地区增加了3倍。此外，部分开发区还存在实际管理范围规模过大问题，并且闲置土地（0.46万公顷）和批而未供土地（11.07万公顷）规模不小。

二、问题成因

当前我国国家级开发区土地资源利用存在区域分化和类型差异，以及土地效益下降等问题，究其原因，开发区的土地利用规划有待完善、开发区发展过度追求速度、开发区之间同质化竞争、开发区土地盘活利用机制缺失等因素是其堵点。

（一）开发区土地规划有待完善。开发区的土地资源得不到有效利用，其根源在于开发区的布局规划不科学。只有对开发区的土地进行科学规划，才能保障土地资源的配置与产业发展需求相匹配。但是现实操作中，部分开发区编制的土地利用规划，以刚性目标为主，整体弹性不足，无法适应土地利用变化，造成规划修改频繁出现，进而导致规划的总体控制作用无法充分发挥出来。

（二）部分开发区过度追求速度。部分开发区在发展过程中过度追求速度，尤其是在开发区早期，由于过于看重项目的投资、税收等能体现政绩的指标，在招商引资过程中对外来项目和企业“饥不择食”，引进时“随意”降低用地门槛，在土地供给上未严格审核用地目的，直接根据项目申请提供土地，导致很多缺乏实力和效益的项目占用了大量宝贵的土地资源，不仅造成开发区土地资源浪费，而且影响开发区的集约发展。

（三）开发区之间同质化竞争。当前，大部分开发区的企业集聚是通过政府的优惠政策招商引资而形成的，而此前很多政府在招商引资过程中没有依据自身的优势进行发力，不注重落地企业之间的产业互补性和协同性，没有考虑所在区域的产业联动发展。这就导致很多开发区在招商引资过程中就开始进行恶性竞争，最终造成区域内开发区之间的重复建设和产业结构同质化，进而加剧开发区之间的产业竞争，收益率下降。

（四）开发区土地盘活利用机制缺失。开发区的土地资源是产业发展的载体，但是当前我国开发区还没有形成一套行之有效的对土地资源集约利用、低效利用的考核认定标准，也缺乏低效和闲置用地的回收、转让、再开发等常态化机制。由此导致开发区为了吸引和加快项目落地，在土地出让年限、土地出让价格等方面均给予优惠政策，但是一旦项目落地之后，如果出现项目缺乏市场导致土地的投入产出效益不高，落地项目也无法在短时间内退出。更严重的是，由于缺乏行之有效的低效用地盘活利用机制，很多僵尸企业仍然长期圈占着大量土地资源。

三、对策建议

要促进开发区土地集约利用，需要加快完善开发区土地利用规划、完善对开发区土地利用的管理、完善开发区土地利用评价制度、完善开发区低效利用土地的回收盘活利用机制。

（一）完善开发区土地利用规划。开发区土地利用规划要与开发区产业发展目标匹配。以有利于开发区产业聚集和产业链强链补链延链为目标编制土地利用总体规划。开发区产业要与母城

产业和周边区域的开发区形成互补和协调联动。提升开发区土地利用规划编制的弹性，为产业转型升级在土地利用空间上进行留白。根据开发区产城融合发展的趋势，在开发区产业发展空间之外适当预留生活、生态等空间。

（二）完善对开发区土地利用的管理。在开发区用地管理过程中，严格按照相关土地利用规划开展工作。对用地指标进行合理分配，从而实现土地合理配置，产业结构优化调整。减小批而未供、供而未用的土地。将用地指标与产出效益关联起来，实现集中集约用地。对重点项目、民生项目及基础建设项目等应该给予适当土地指标倾斜。加强土地利用动态监管，对于非法占用土地、违背土地利用规划的情况，土地管理等相关部门要及时责令其按期限要求拆除违法占地建筑。

（三）完善开发区土地利用评价制度。制定开发区工业用地低效利用认定标准。结合各类工业企业投资、建设、产出、纳税等因素制定低效利用工业用地认定的具体标准规范。通过开发区土地集约利用评价，对参评开发区开展深层次比较分析。结合开发区发展建设实际，查找影响开发区土地集约利用的关键因素，以问题为导向提出改进措施，提高评价成果的针对性和应用性，切实服务开发区土地利用管理决策。

（四）完善开发区低效利用和闲置土地的盘。活利用机制建立有效的土地闲置处理体系。针对不同的闲置土地，通过改变土地利用方式，及时回收无能力继续开发的闲置土地。对于部分无法开发的闲置土地，可将其改为临时绿地。大力推进标准化厂房建设。鼓励企业通过收购、合并、转让、出租等方式提高厂房利用效率。对投资规模不大的一些中小企业，不实行单独供地，由政府加大投资，兴建多层标准化厂房租给其使用，真正将土地集约利用落到实处。