关于新发展格局下 综合执法体制与区域适应性的调研报告

江苏常州经济开发区党政办公室

“十四五”时期经济社会发展，是以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，加快构建新发展格局。构建新发展格局，必须深化改革，而综合执法体制改革是解决权责交叉、多头执法等问题，提升执法效率和监管水平，加快推进政府治理体系和治理能力现代化的重大举措。经开区作为全省第一家综合执法体制改革试点单位，在探索中实践，在实践中探索，综合执法体制改革取得了显著的成绩，积累了丰富的经验，但同时也存在着一些影响和制约执法效能继续提升的困境。需要我们总结经验，完善思路，继续把综合执法体制改革向纵深推进，更好地服务经开区高质量发展。 

一、前期综合执法体制成功的经验

经开区成立之初，明确了要成为全市机制体制创新的先行区，按照审批—管理—执法新模式，在机构设置上，成立了行政审批局、综合执法局，形成了由行业主管局负责管理，审批局、综合执法局分别负责职权范围内的行政审批和行政处罚工作，权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制。

综合执法稳步深入。两批次的执法扩容工作，按照“一次谋划、分批申请、稳步推进”的原则扎实推进。2017年5月正式启动综合执法试点工作，首批集中行使的行政处罚权主要包括城乡建设、城乡规划、城市管理、园林绿化、物业管理、人防管理等在内的9大类806项内容。2019年7月，第二批增加相对集中行使的行政处罚权，共涉及招标投标行政管理、水行政管理、卫健管理、市场监督管理、安全生产管理等16大类2199项。目前除公安和垂直部门执法外，在经开区范围真正实现了一支队伍管理执法。

事权下放有序推进。经开区将人员、资源、机制等进行有效整合盘活，创建镇街“大综合”高效执法管理体系，让省级赋权事项放得下、接得顺、管得住，有效提升基层治理效能。一是赋予一批权限，确保“放得下”。2021年12月，镇街作为执法主体，在各自辖区内集中行使城市管理36项、城乡建设23项、市场监督13项、农业与水利74项、社会事业25项、资源回收1项，共计172项行政处罚权，以及与之相关的行政强制措。行政管理权限下放基层后，有效解决了因镇街执法主体不适格、执法权限赋能不够而出现的“看得见管不着、管得着看不见”问题。二是建立一个体系，确保“接得顺”。将镇街综合执法局和综合执法派驻中队的执法力量进行整合，建立了“镇街主导、部门参与、资源统筹、协同推进”的镇街综合行政执法体系，由镇街统一指挥调度，按照“在编+派驻+联络”的方式进行联合执法，实现从“单一整治”到“综合治理”转变。三是制定一套制度，确保“管得住”。注重党建引领，将派驻镇街党员纳入所在镇街综合行政执法局党支部，以党建引领带队伍促执法。注重制度约束，形成了行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核等行政执法“三项制度”，加强行政执法规范化建设，全面落实行政执法责任制，确保镇街执法工作顺利推进。注重激励赋能，赋予镇街对派驻人员的考核评价权，提升基层话语权和执法统筹协调能力，激发派驻执法人员工作积极性。同时，落实定期培训制度，常态化开展行政执法业务考试，执法人员提升能力素质稳步提升。

保障机制不断完善。建立了与相关行政机关的工作协商和业务指导定期联系制度，完善了综合执法部门与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送、争议处理等制度，2020年年底实现行政处罚与刑事处罚的无缝对接。健全了综合执法部门与公安机关执法协调机制，依法严厉打击以暴力威胁方法阻碍执法的行为。研究建立了综合执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，将严重违反相关法律法规的行为计入个人诚信档案，进一步健全了信用监管和失信联合惩戒制度，构筑诚实守信的法制环境。

协调机制运行顺畅。为进一步加强相对集中行政处罚权工作执法协同，党工委、管委会研究出台了《关于加强执法协同深化相对集中行政处罚权工作的实施意见（试行）》（以下简称协同意见）。《协同意见》坚持职责法定原则、管罚相长、精简高效的原则，明确了不同执法主体之间的执法权限、职责分工和执法重点，通过压实原业务主管部门在综合行政执法方面的责任，实现了执法资源由事前审批到事中事后监管的转移。进一步明晰了执法主体的权力与责任，并完善了综合行政执法机关与其他部门之间的公务合作制度，建立健全了行政协调、行政协助等制度约束，按照互补增强的原则，实现了综合行政执法机关与原业务主管部门以及上下级之间的无缝对接。确保了执法链条的整体性，避免了“收”“放”不一致导致的执法死角和监管盲区。

二、现行综合执法体制运行的困境

执法力量相对薄弱。新职能划转带来的专业技能、协作机制、法律适用等问题使综合行政执法工作短期内面临许多新的课题，暴露出当下综合行政执法工作中执法力量匮乏的现状。一方面，执法人员偏少导致执法力量“捉襟见肘”，综合执法大队现有执法人员41人（包括派驻中队和借调人员），通过执法人员数量和权限与他区横向比较，经开区执法人员数量最少，执法权限最多。部分案件专业性强、案情复杂、相对人不配合等因素，往往需要投入大量的执法力量进行摸排、研究与办理，队员疲于办案，导致案件积压时有发生。另一方面，专业技术人员不足导致执法“举步维艰”。专业技术人员难以实现“人随事走”，原单位长期累积形成的办案经验没有实现“横向传递”，导致新划转事项的解读、界定、实施需要重新摸索，使综合行政执法部门的执法力量被分摊、削弱。

责任边界不够清晰。综合执法体制改制之初，经开区管委会致力于综合行政执法部门与业务主管部门执法协作配合机制建设，旨在合理划分权限、明确各方责任，形成资源共享、信息互通、协作通畅的工作格局。但没有明确的监管部门和考核机制，导致机制难以有效落实。一方面，责任边界模糊、前端监督管理权属不清的现象依旧存在，有的行政主管部门变相将监管职能转移到综合执法部门，以行政处罚解决监管问题，“以罚代管”的现象不仅加重了综合执法部门的工作量，也逐渐导致事中事后监管衔接不畅，较难形成“罚管分离、罚管联动”的有机结合，降低综合执法与监管的行政效率。另一方面，业务主管部门与综合行政执法部门仍缺乏有效沟通。法条的执行是一个动态过程，会随着地情地况、行政规范性文件出台动态调整，主管部门与执法部门缺乏沟通容易导致法律和政策执行出现盲区，难以实现源头监管、事中监管、末端执法的齐头并进。案件移交不到位，原单位在移交综合行政执法划转的案件时,存在资料不完整、要素不齐全的情况，只凭一张简单的移交函或几张图片就将案件移交给执法部门，甚至存在不少错误。比如当事人信息不符、证据不充分、案由不正确等等，综合行政执法人员在办理过程中仍需从头开展全面调查，需要付出相当多的时间和精力。

板块承接压力较大。向镇街下放部分行政执法权后，由于前期准备工作不充分、受体制编制制约等因素，镇街执法工作推进质量层次不齐，承接压力较大。主要表现在五个方面，一是执法力量储备不足。目前，仍有两个板块不符合2名行政执法人员的最低要求，有的板块具备执法资格的人虽然数量较多，做具体执法工作的却很少。二是人才队伍根基不稳。从新加入队伍的执法队员的情况来看。遴选、借调、考公务员编、申请调离的情况偏高。存在职业荣誉感低、对职业前景认同低等问题。以2018年乡镇街道招录10名事业编的执法队员为例，区镇两级花费了大力开展培养，现在仅有5人仍在执法岗位。三是办案人员法制意识淡薄。镇街的案卷质量良莠不齐，办案人员在案件办理上随意性大，不严谨、不规范，经不起推敲，存在较大的法律风险，一旦涉及行政复议、行政诉讼，存在较大败诉风险。四是“三项制度”落实不到位。行政处罚公示、法制审核、全过程记录制度形同虚设甚至完全缺失。镇街不同程度存在怕通案、怕签字和“讨论后补”、案件审核不严格等问题。五是协同机制落实有差距。区级层面，围绕《协同意见》的“1+N”制度体系相对完善，配合运行相对顺畅，而镇（街道）层面，综合执法部门与行业主管部门没有建立成型的协同制度体系，执法工作开展相对独立，与行业主管部门缺乏有效沟通配合，导致跨领域的案件办理不专业、不规范、漏洞多。

三、深化综合执法体制改革的思考

加强业务学习培训，升级执法队伍“发动机”。新时期的综合执法工作对执法队伍的综合素质提出了更高的要求，在不另新增编制人员的前提下，只有不断加强业务学习培训，努力提高执法队伍整体素质，方能破解“小马拉大车”的难题。其一，执法人员要提高站位、增强学习能力。业精于勤、行成于思，要真正在思想上高度重视学习，积极主动学习法条、日常工作复习法条、重要案件研究法条，增强自身学习能力，逐步适应事项划转的节奏。同时，要继续扎实开展法制例会，在自学的基础上加深对法条的理解、加强对案件处理细节的把控。其二，要完善业务培训机制。综合行政执法部门要常态化业务培训，每周利用自学、例会等会议开展大队小规模培训，每季针对基层现实需求开展中等规模集中培训，每年组织一次大规模集中业务培训，并建立考核机制，以考促学、以考促改。业务主管部门要积极履行《协同意见》中培训机制建立的要求，对涉及综合行政执法工作的，行业主管机构要给予必要的协助与指导。其三，要深化菜单式执法。建立标准化菜单式行政执法模式，以线上平台为载体，总结常见执法案例涉及的法律条款和教科书式案例，保障执法人员以最快速度、最高效方式上手，确保案件办理事实认定清楚、执法程序合法、适用法律准确。

实化细化协同机制，加注部门协调“润滑油”。协同机制的建设对于建立边界清晰、行为规范、运转高效的综合行政执法体系至关重要，而机制的具体落实情况决定了协同的质量。首先，要力促《协同意见》落实。督促意见落实，进一步细化《协同意见》，并配套制定可操作性强的《考核办法》，在落实过程中根据《协同意见》的具体要求和《考核办法》的具体规定进行监管、考核。同时，针对现有问题，执法部门和主管部门要根据《协同意见》进一步理顺权责关系，调整权力清单、编制监管清单；加强执法协作，实施文件抄告、细化配合流程、加强信息通报；制定磋商机制，定期召开例会、做到互通有无，强化部门联动资源共享，打好监管执法“组合拳”。其次，要建立综合行政执法联动平台。随着数字化改革推进，各部门都建立了数字平台，但平台的联动性较差，导致事项划转但相关数据滞留、资源丰富但存在信息孤岛。因此急需建立一个资源共享、信息互通的综合行政执法联动平台，用数字化改革打通事项划转“任督二脉”。再次，要专人负责，畅通部门信息对接“最后一公里”。即使制定了严密的磋商机制，在实行过程中也会因为程序复杂、情况突发等原因影响工作开展，此时专人负责部门信息对接就显得尤为重要。在日常工作中，执法部门和主管部门要派专人对接，做到工作所遇的事项划转问题日结日清、法规与执法的动态调整互相知照，畅通部门信息对接“最后一公里”。

充分发挥业务优势，协助板块驶入“快速路”。实施镇街相对集中行政处罚权后，区级综合执法部门要坚持“扶上马送一程”，协助镇街既快又好地开展执法工作。一是要积极协助板块健全完善执法体系。从制度规范建设着手，重点促进行政执法公示、行政执法全过程记录、法制审核、通案等制度的完善和落地运行。二是加强业务培训和案卷检查。以区级行政执法事务工作者为主体，参与镇街综合行政执法类专项授课，推动行政执法培训工作规范化和常态化。同时，区级综合执法部门加强对镇街执法案卷的检查，做到问题早发现早纠正，杜绝重大程序问题，有效降低败诉风险。三是进一步完善协同机制。协助镇街综合执法部门与行业主管部门建立畅通运行的协同体系，共同商议工作规划、重大执法行动以及执法争议等事项，共同研究解决执法工作中存在的热点难点疑点问题。

深化综合行政执法改革是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的专项任务，也是新时代“中国之治”的一项重要内容。作为一场刀刃向内的政府自我革命，深化综合行政执法改革的整体性治理兼顾了公民利益导向的价值理性和协调、整合、信任的技术理性，使得“善治”成为可能。在推进制度优势转化为国家治理效能的新形势下，这场改革基础上的改革，旨在“集中治理出合力”进路中，其确立的组织架构、权力监督制约机制对新时代国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。因此，需进一步深入推进综合行政执法改革，不断优化运行机制，保证综合行政执法体系的高效、有序运行，实现新发展格局下综合行政执法改革的高质量发展，为经开区高质量发展提供有力支撑。